{"id":27530,"date":"2022-06-22T17:07:44","date_gmt":"2022-06-22T20:07:44","guid":{"rendered":"https:\/\/www.ufrgs.br\/fce\/?p=27530"},"modified":"2022-06-22T17:07:44","modified_gmt":"2022-06-22T20:07:44","slug":"as-estatais-na-mira-dos-mercados","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ufrgs.br\/fce\/as-estatais-na-mira-dos-mercados\/","title":{"rendered":"As estatais na mira dos mercados"},"content":{"rendered":"

Por Andr\u00e9 Moreira Cunha, professor do Departamento de Economia e Rela\u00e7\u00f5es Internacionais da UFRGS<\/em><\/p>\n

 <\/p>\n

\u201c\u2026 the revival of private wealth is partly due to the privatization of national wealth.\u201d \u2015 Thomas Piketty, Capital in the Twenty-First Century<\/p>\n

\u00a0<\/em><\/strong><\/p>\n

Ao redor do mundo as estatais s\u00e3o revalorizadas ….<\/em><\/strong><\/p>\n

Uma das caracter\u00edsticas marcantes do s\u00e9culo XX foi a atua\u00e7\u00e3o crescente e mais diversa dos Estados Nacionais na indu\u00e7\u00e3o do desenvolvimento. Antes da eclos\u00e3o da Primeira Guerra Mundial, e em tempos de paz, os gastos p\u00fablicos n\u00e3o chegavam a 10% das respectivas rendas nacionais nos pa\u00edses centrais<\/a>. O gasto social (educa\u00e7\u00e3o, sa\u00fade, previd\u00eancia etc.) mal atingia 1% da renda. Com exce\u00e7\u00e3o de determinadas obras de infraestrutura, usualmente contratadas pelos governos e executadas por empresas privadas, a interfer\u00eancia do poder p\u00fablico na esfera econ\u00f4mica se concentrava mais em aspectos legais, regulat\u00f3rios e securit\u00e1rios. Estes foram essenciais para a emerg\u00eancia das modernas economias de mercado.<\/p>\n

A partir dos anos 1920 e, mais intensamente, depois dos anos 1950, a a\u00e7\u00e3o estatal ampliou-se e diversificou-se como resposta \u00e0s necessidades de crescimento das economias urbanas e industriais. A insufici\u00eancia dos investimentos privados em infraestrutura moderna e em setores industriais estrat\u00e9gicos e a necessidade pol\u00edtica de enfrentar a instabilidade social por meio da amplia\u00e7\u00e3o da inclus\u00e3o das camadas n\u00e3o propriet\u00e1rias fizeram com que os Estados Nacionais passassem a prover bens e servi\u00e7os diretamente.<\/p>\n

No plano produtivo, \u00e1reas como transporte, comunica\u00e7\u00f5es, energia, finan\u00e7as, produ\u00e7\u00e3o de insumos industriais (siderurgia, qu\u00edmica etc.) e outros passaram a contar com a presen\u00e7a de empresas produtivas controladas pelos governos, as estatais. Da mesma forma, os governos passaram a predominar na provis\u00e3o de servi\u00e7os como educa\u00e7\u00e3o, sa\u00fade, seguridade social, lazer, esportes e habita\u00e7\u00e3o. Por decorr\u00eancia, o gasto p\u00fablico passou de 10% do PIB para mais de 30%, na m\u00e9dia das economias de alta renda, chegando a mais de 40% em alguns casos<\/a>.<\/p>\n

Para financiar este novo perfil de atua\u00e7\u00e3o, a tributa\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m cresceu e passou a incidir mais sobre o patrim\u00f4nio e a renda dos setores propriet\u00e1rios<\/a>. A partir dos anos 1970, a elites nacionais dos pa\u00edses de alta passaram a reagir ao maior controle dos Estados sobre a renda e, em particular, sobre os segmentos econ\u00f4micos potencialmente lucrativos. Para proteger sua posi\u00e7\u00e3o patrimonial e pol\u00edtica, haveria de se reduzir os espa\u00e7os de poder criados pelo ciclo pr\u00e9vio de democratiza\u00e7\u00e3o<\/a>. Para isso, as capacidades estatais foram redirecionadas para favorecer os ricos e reduzir o poder social dos segmentos n\u00e3o propriet\u00e1rios. Por meio dos processos de desmonte dos sindicatos e de reformas trabalhistas redutoras de direitos, da amplia\u00e7\u00e3o da liberaliza\u00e7\u00e3o comercial e financeira, interna e externa, e das privatiza\u00e7\u00f5es, recriou-se o ambiente institucional de predom\u00ednio das elites experimentado antes da Primeira Guerra Mundial.<\/p>\n

Nos \u00faltimos quinze anos, as sucessivas crises experimentadas no plano internacional, particularmente a crise financeira global (2007-2009), a pandemia da Covid 19 e a guerra na Europa, tornaram ainda mais evidentes os limites econ\u00f4micos e sociais criados pelas pol\u00edticas neoliberais. A transfer\u00eancia para o setor privado de atividades essenciais para garantir a reprodu\u00e7\u00e3o est\u00e1vel da vida social revelou-se como fonte permanente de gera\u00e7\u00e3o de inseguran\u00e7a social e de amplia\u00e7\u00e3o nas desigualdades<\/a>. Colocou-se em xeque a pr\u00f3pria capacidade privada de garantir a oferta de servi\u00e7os e de bens estrat\u00e9gicos para o bom funcionamento das economias de mercado contempor\u00e2neas.<\/p>\n

Portanto, \u00e9 outro o debate internacional<\/a> dos anos 2000 sobre atua\u00e7\u00e3o direta do Estado (governos centrais e locais) como provedor de bens e servi\u00e7os. Disseminou-se a insatisfa\u00e7\u00e3o com os resultados da globaliza\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e das reformas estruturais pr\u00f3-mercado<\/a>, ambas estrat\u00e9gias derivadas da agenda neoliberal. Em 2020, a edi\u00e7\u00e3o de abril do Monitor Fiscal do Fundo Monet\u00e1rio Internacional (cap\u00edtulo 3)<\/a> trouxe evid\u00eancias sobre o papel das estatais nas economias de alta renda e nas emergentes e em desenvolvimento. Constatou-se que o seu peso relativo dobrou na economia internacional no per\u00edodo p\u00f3s-crise financeira global (2007-2009, CFG). Antes dela, aquelas organiza\u00e7\u00f5es respondiam por algo entre 5% e 10% dos ativos das 2 mil maiores empresas do mundo. Em 2018, tal indicador chegou a 20%. Em valores correntes, s\u00e3o US$ 45 trilh\u00f5es em ativos, montante que corresponde \u00e0 metade do PIB global. Em termos de participa\u00e7\u00e3o nas d\u00edvidas e nas receitas das maiores empresa, passou-se de uma m\u00e9dia de 4% (2000-2002), em ambas as dimens\u00f5es, para 14% e 16%, respectivamente, em 2016-2020.<\/p>\n

H\u00e1 milhares de empresas controladas, total ou parcialmente, por governos centrais ou locais, atuando nos mais diversos setores da economia, particularmente na provis\u00e3o de infraestrutura (\u00e1gua, saneamento, energia, telecomunica\u00e7\u00f5es, transportes etc.) e servi\u00e7os (financeiros, educacionais, de sa\u00fade etc.).\u00a0 Pelas estimativas do FMI, 55% dos investimentos em infraestrutura nos pa\u00edses emergentes e em desenvolvimento (PEEDs) s\u00e3o realizados por estatais. Ademais, a participa\u00e7\u00e3o de tais empresas na capitaliza\u00e7\u00e3o dos mercados acion\u00e1rios oscila entre 13% e 22%<\/a> nos PEEDs. Nas economias maduras, conforme sugere o ganhador do Pr\u00eamio Nobel em Economia, Joseph Stiglitz<\/a>, os Estados tamb\u00e9m deveriam liderar o novo ciclo de investimentos em infraestrutura.<\/p>\n

Bancos p\u00fablicos respondem por parcelas importantes do cr\u00e9dito ofertado em muitas economias, tanto as de alta renda, como a Alemanha (1\/3 do estoque de empr\u00e9stimos), quanto os de renda baixa e m\u00e9dia. Em 2016, a m\u00e9dia era de 20%. Dentre as economias avan\u00e7adas, algumas possu\u00edam indicadores acima deste par\u00e2metro, quais sejam: Alemanha, Holanda, Portugal, Coreia e Su\u00ed\u00e7a. Nos BRICS tal m\u00e9dia era de 40%. Os \u00faltimos levantamentos do Banco Mundial e do FMI revelam que\u00a0 os banco p\u00fablicos foram essenciais para garantir a retomada do cr\u00e9dito depois da CFG<\/a>. Sua atua\u00e7\u00e3o contrac\u00edclica contrastou com o comportamento mais conservador dos bancos privados, os quais originaram aquela crise e foram resgatados com vasto apoio dos bancos centrais. Outro setor que merece destaque \u00e9 o de petr\u00f3leo e g\u00e1s, onde as estatais controlam mais de metade das reservas e da produ\u00e7\u00e3o global.<\/p>\n

Nem todas as estatais s\u00e3o integralmente controladas pelos governos. O FMI identificou<\/a> que 60% das maiores empresas multinacionais consideradas nesta categoria apresentam participa\u00e7\u00e3o governamental minorit\u00e1ria. Tomando-se esta perspectiva, duas regi\u00f5es se destacam em termos do n\u00famero de estatais: Europa e \u00c1sia Pac\u00edfico, ambas com mais de quinhentas grandes empresas cujas participa\u00e7\u00f5es acion\u00e1rias governamentais variam entre 20% e 100%. As estatais das demais regi\u00f5es (Oriente M\u00e9dio e \u00c1sia Central, \u00c1frica Subsaariana, Am\u00e9rica Latina e Am\u00e9rica do Norte) quando somadas atingem 1\/3 das 1,5 mil empresas que constam na base de dados da Unctad<\/a>. \u00a0Em termos individuais s\u00e3o destaques as estatais da China, dos pa\u00edses da Uni\u00e3o Europeia, da \u00cdndia, da Mal\u00e1sia, da R\u00fassia, da \u00c1frica do Sul e dos Emirados \u00c1rabes Unidos[1]<\/a>.<\/p>\n

O Banco Mundial reconheceu a import\u00e2ncia estrat\u00e9gica das estatais no enfrentamento da pandemia, tanto ao absorver os m\u00faltiplos choques negativos (sanit\u00e1rio, econ\u00f4mico e social), \u201c… produzindo ventiladores, m\u00e1scaras e at\u00e9 vacinas da Covid-19<\/a>\u201d, quanto ao garantir uma recupera\u00e7\u00e3o mais r\u00e1pida e robusta. Assim, tais entes governamentais desempenharam \u201c… um papel cr\u00edtico, trazendo al\u00edvio \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, mantendo (as sociedades) resilientes aos choques, apoiando economias em dificuldades e proporcionando empregos<\/a>.\u201d<\/p>\n

Assim, os problemas de efici\u00eancia e de captura das estatais por interesses pol\u00edticos ou corporativos n\u00e3o deveriam obscurecer a sua import\u00e2ncia estrat\u00e9gica. Justificar privatiza\u00e7\u00f5es sob a alega\u00e7\u00e3o de que o setor privado \u00e9 sempre mais eficiente e de que seus preju\u00edzos se restringem aos acionistas implica em ignorar que os governos e, portanto, os recursos dos contribuintes, s\u00e3o recorrentemente utilizados para socorrer empresas privadas tamb\u00e9m geridas de forma inadequada. Somente no caso das institui\u00e7\u00f5es atingidas pela crise subprime<\/em> nos EUA os gastos p\u00fablicos de \u201csalvamento\u201d do setor privado foram de US$ 498 bilh\u00f5es em termos l\u00edquidos (ou 3,5% do PIB de 2009)<\/a>. Se estes mesmos recursos tivessem sido transferidos para as 9 milh\u00f5es de fam\u00edlias que ent\u00e3o viviam abaixo da linha de pobreza (m\u00e9dia dos anos 2009 e 2010<\/a>), cada cheque teria o valor de US$ 55 mil.<\/p>\n

 <\/p>\n

... no Brasil est\u00e3o na mira dos mercados.<\/em><\/strong><\/p>\n

A transfer\u00eancia do controle acion\u00e1rio da Eletrobras para investidores privados<\/a> foi a privatiza\u00e7\u00e3o mais destacada do ciclo pol\u00edtico inaugurado com o impeachment<\/em> da presidente Dilma Rousseff. O governo federal<\/a> e lideran\u00e7as no Congresso Nacional<\/a> j\u00e1 al\u00e7am mira para encaminhar a venda da Petrobras. A partir de 2016, por meio \u00e2mbito do Programa de Parcerias de Investimentos<\/a> \u2013 PPI (Lei n\u00ba 13.334) e da atua\u00e7\u00e3o da Secretaria Especial de Desestatiza\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio da Economia<\/a>, a estrat\u00e9gia de transfer\u00eancia do patrim\u00f4nio p\u00fablico para o setor privado voltou a ganhar centralidade.<\/p>\n

Em uma perspectiva hist\u00f3ria, pode-se sugerir que o movimento de privatiza\u00e7\u00f5es representa o desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista<\/a>. Este termo, sempre pol\u00eamico na literatura, est\u00e1 associado a um per\u00edodo de elevado crescimento e de intensa moderniza\u00e7\u00e3o na estrutura produtiva, entre os anos 1930 e 1980. Os sucessivos governos brasileiros, a despeito de diferen\u00e7as institucionais e pol\u00edticas relevantes, estabeleceram como prioridade o desenvolvimento socioecon\u00f4mico nacional por meio da industrializa\u00e7\u00e3o. Emulavam, assim, as estrat\u00e9gias e os instrumentos utilizados em outros pa\u00edses, particularmente os de alta renda.<\/p>\n

Depois da crise da d\u00edvida externa nos anos 1980 e em sintonia com as tend\u00eancias internacionais, o Estado brasileiro adotou a estrat\u00e9gia de privatizar suas empresas. Entre 1990 e 2005 foram 99 desestatiza\u00e7\u00f5es de estatais sob o controle do governo federal<\/a> brasileiro nos setores sider\u00fargico, qu\u00edmico e petroqu\u00edmico, fertilizantes, el\u00e9trico, ferrovi\u00e1rio, minera\u00e7\u00e3o, portu\u00e1rio, aeroportu\u00e1rio, rodovi\u00e1rio, financeiro, de petr\u00f3leo e outros. Estas ocorreram atrav\u00e9s da venda integral das empresas, venda parcial de a\u00e7\u00f5es, concess\u00f5es e arrendamentos, o que implicou em um montante arrecadado de US$ 64 bilh\u00f5es em valores correntes. Os governos locais (estadual<\/a> e municipal) tamb\u00e9m realizaram opera\u00e7\u00f5es de transfer\u00eancias de ativos para o setor privado, em US$ 35 bilh\u00f5es. Com o impulso gerado pelo PPI foram realizadas 150 opera\u00e7\u00f5es de desestatiza\u00e7\u00e3o entre 2019 e 2022<\/a>, dentre as quais a que envolveu a capitaliza\u00e7\u00e3o da Eletrobras, a qual implicou perda do controle majorit\u00e1rio por parte do Estado brasileiro. Foram concedidos R$ 190 bilh\u00f5es (ou US$ 40 bilh\u00f5es) nos \u00faltimos quatro anos.<\/p>\n

At\u00e9 recentemente o setor de energia ainda era considerado estrat\u00e9gico por parcela majorit\u00e1ria do establishment<\/em>, o que limitou a a\u00e7\u00e3o privada nas suas maiores empresas, particularmente Eletrobras e Petrobras. Sem energia a sociedade e os mercados s\u00e3o negativamente afetados. Por isso mesmo, a Ag\u00eancia Internacional de Energia (IEA, na sigla em ingl\u00eas) define a import\u00e2ncia de haver \u201cseguran\u00e7a energ\u00e9tica\u201d, vale dizer: \u201c… a disponibilidade ininterrupta de fontes de energia a um pre\u00e7o acess\u00edvel\u201d. Isso implica na import\u00e2ncia de se garantir \u201c… investimentos oportunos para fornecer energia de acordo com a evolu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e as necessidades ambientais …\u00a0 (que haja) capacidade de o sistema energ\u00e9tico reagir prontamente a mudan\u00e7as repentinas no equil\u00edbrio entre oferta e demanda.\u201d.<\/p>\n

O Brasil \u00e9 um ator importante no cen\u00e1rio global de energia. De acordo com os dados do \u201cPanorama Energ\u00e9tico Global 2021<\/a>\u201d, o pa\u00eds foi respons\u00e1vel por produzir 13,1 EJ (exajaule ou 1018<\/sup> jaules<\/a>) em 2020, equivalente a 2,2% do total mundial (589,1 EJ). Esta participa\u00e7\u00e3o poder\u00e1 aumentar para 2,7% at\u00e9 meados de 2050. A dimens\u00e3o mais relevante da inser\u00e7\u00e3o brasileira est\u00e1 na composi\u00e7\u00e3o de sua matriz energ\u00e9tica. O Brasil responde por 9,6% da oferta global de energias renov\u00e1veis (6,6 EJ de um total mundial de 68,5 EJ). At\u00e9 2050, a IEA projeta que as fontes renov\u00e1veis atingir\u00e3o a produ\u00e7\u00e3o de 192,5 EJ ou 26% da oferta total (744 EJ). Atualmente, esta propor\u00e7\u00e3o \u00e9 de apenas 11%. Mesmo neste novo contexto, em que os demais pa\u00edses dever\u00e3o investir mais em fontes renov\u00e1veis, o Brasil teria um peso relativo de 6%, com o dobro da m\u00e9dia global em termos de produ\u00e7\u00e3o per capita de energia a partir de fontes sustent\u00e1veis.<\/p>\n

Com a transi\u00e7\u00e3o energ\u00e9tica em curso, o uso de petr\u00f3leo, g\u00e1s e seus derivados segue condicionando o comportamento do mercado mundial. N\u00e3o \u00e9 \u00e0 toa que a geopol\u00edtica da energia \u00e9 um tema central para os principais poderes globais<\/a>. A seguran\u00e7a energ\u00e9tica e o uso estrat\u00e9gico dos recursos naturais s\u00e3o elementos que organizam quaisquer estrat\u00e9gias nacionais de desenvolvimento e de poder, especialmente quando estas est\u00e3o alicer\u00e7adas na an\u00e1lise racional do ambiente econ\u00f4mico e pol\u00edtico internacional. \u00c9 amplamente reconhecido, inclusive pela IEA, que setor privado pode at\u00e9 ser importante, mas n\u00e3o tem f\u00f4lego suficiente para garantir a necess\u00e1ria conforma\u00e7\u00e3o de uma estrutura de oferta mais adequada \u00e0 crescente demanda por energia, por um lado, e \u00e0 mitiga\u00e7\u00e3o dos problemas associados ao aquecimento global, por outro.<\/p>\n

Aqui, a Petrobras e as reservas do Pr\u00e9-sal emergem como fatores-chave, tanto para a autossufici\u00eancia em termos de produ\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo, quanto para a manuten\u00e7\u00e3o do controle nacional de capacidades tecnol\u00f3gicas, industriais e financeiras que permitam o uso mais racional dos recursos naturais do pa\u00eds. Nos pr\u00f3ximos anos, um dos desafios mais importantes do Brasil no campo energ\u00e9tico est\u00e1 em reduzir sua depend\u00eancia da importa\u00e7\u00e3o de combust\u00edveis, cuja produ\u00e7\u00e3o dom\u00e9stica \u00e9 inferior \u00e0 capacidade de refino. Em 2020, os consumidores brasileiros respondiam por 2,6% da demanda internacional por combust\u00edveis, ao passo que a produ\u00e7\u00e3o local equivalia a 2,2% da oferta internacional (ver as tabelas A.9 e A.10 do Panorama Energ\u00e9tico Global 2021<\/a>). E isto dever\u00e1 ser feito em paralelo \u00e0 adapta\u00e7\u00e3o da estrutura produtiva e dos padr\u00f5es de consumo ao uso de formas menos poluentes de energia. \u00c9 mais racional reorientar uma empresa como a Petrobras para a nova realidade energ\u00e9tica do que construir novas organiza\u00e7\u00f5es para tal finalidade.<\/p>\n

Para a IEA, a neutraliza\u00e7\u00e3o, at\u00e9 2050, na emiss\u00e3o de gases que geram aquele fen\u00f4meno, demandar\u00e1 elevar para US$ 4 trilh\u00f5es\/ano os investimentos em energias limpas e novos padr\u00f5es de consumo. \u00c9 um incremento de mais de 1\/3 sobre os n\u00edveis atuais, o que implicar\u00e1 no envolvimento de atores privados, movidos pelos incentivos de lucro e agentes estatais. A ag\u00eancia estima que 70% do financiamento requerido vir\u00e1 de fontes privadas, ao passo que as empresas p\u00fablicas responderiam pelos 30% restantes. E, mesmo para viabilizar as opera\u00e7\u00f5es financeiras privadas, bancos p\u00fablicos teriam de ser mobilizados[2]<\/a>.<\/p>\n

Eletrobras e Petrobras s\u00e3o as maiores empresas brasileiras no setor de energia, compreendido este em seu sentido mais amplo. A privatiza\u00e7\u00e3o da primeira e o desejo de fazer o mesmo com a segunda indicam que a elite pol\u00edtica e econ\u00f4mica est\u00e1 disposta a abdicar de dois instrumentos-chave para garantir a seguran\u00e7a energ\u00e9tica e, com isso, garantir alguma autonomia \u00e0 trajet\u00f3ria de desenvolvimento do pa\u00eds em um momento particularmente complexo da pol\u00edtica mundial. S\u00e3o relegadas a um plano secund\u00e1rio as d\u00e9cadas de esfor\u00e7os na constru\u00e7\u00e3o de t\u00e3o amplas e complexas capacidades gerenciais, produtivas e tecnol\u00f3gicas. Ao hipotecar seu futuro aos ditames de interesses imediatistas dos mercados, o Brasil se coloca em uma posi\u00e7\u00e3o hierarquicamente inferior no cen\u00e1rio global.<\/p>\n

[1]<\/a> Segue a lista das maiores<\/a> empresas da base da Unctad: China Petrochemical, China National Petroleum, State Grid China, China State Construction Engineering, Volkswagen, Saudi Arabian Oil, China Railway, Deutsche Telekom, China Resources, Eni, PEMEX, Sinochem, Airbus, PTT, China Minmetals, Gazprom, Rosneft Oil, Nippon Telegraph and Telephone, China National Offshore Oil, Peugeot, Enel, Electricit\u00e9 de France, Equinor, Petrobras, China Southern Power Grid, COFCO, ENGIE, Deutsche Post, China Communications Construction, Renault, State Oil Company of the Azerbaijan, China North Industries, China Baowu Steel Group, CITIC, ENGIE, POSCO, COFCO, Petroliam Nasional Berhad, Pertamina, Deutsche Bahn, Orange, JBS, Saudi Basic Industries, Shaanxiyanchang Petroleum Group.<\/p>\n

[2]<\/a> \u201cWe estimate that around 70% of clean energy investment will need to be carried out by private developers, consumers and financiers responding to market signals and policies set by governments (Figure 1.11). But an expansion of public sources of finance is also required. Public actors, including state-owned enterprises (SOEs), often have a key part to play in funding network infrastructure and clean energy transitions in emissions-intensive sectors. Public finance institutions will need to catalyse private capital, and their role is especially important in the NZE, where their investment more than doubles compared with the APS.\u201d (IEA, World Energy Outlook 2021<\/a>, p. 48)<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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