Posicionamento IPH: A crise hídrica atual e a Medida Provisória 1055

O enfrentamento da atual e futuras crises hidroclimáticas requer fortalecimento das instituições do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, além de planejamento e foco nos usos múltiplos da água

O Instituto de Pesquisas Hidráulicas (IPH) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, coerente com seu papel destacado na área de recursos hídricos e após consultar a sua comunidade de docentes, técnicos e alunos, vem se manifestar sobre a crise hídrica atual e a Medida Provisória 1055, de 28 de junho de 2021. Ao final do documento, é apresentada uma síntese das recomendações propostas pelo IPH/UFRGS.

A Crise Hídrica no contexto do SINGREH:

Como centro técnico, acadêmico e científico na área de recursos hídricos, o Instituto de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul tem acompanhado atentamente o desenvolvimento do evento de estiagem e crise hídrica que ocorre especialmente na bacia do Rio Paraná e impacta fortemente as regiões Sudeste e Centro-oeste do país.

Embora eventos de estiagem sejam pouco previsíveis, já existem evidências de mudanças na região que apontam para maior vulnerabilidade futura em relação à disponibilidade hídrica. Tornar os sistemas hídricos mais bem preparados para os próximos eventos críticos depende da evolução em nossa capacidade de aprendizado e resposta. Esta evolução deve ser constante e é fundamental para evitar que os próximos eventos críticos se transformem em crises severas.

O desenvolvimento dos recursos hídricos no Brasil, em virtude do grande potencial dos seus rios, teve a sua gênese marcada pelo intenso investimento em infraestrutura de armazenamento de água para a geração de energia hidrelétrica, papel destacado pela Constituição Federal de 1934. Assim, foi natural que o setor hidroenergético tivesse desde então o protagonismo no planejamento e operação desta infraestrutura.

Entretanto, na medida em que o patrimônio hídrico brasileiro é compartilhado com diversos outros usos, com demandas crescentes, consolidou-se a percepção que seria necessário um modelo de gerenciamento descentralizado, sistêmico e participativo. A Constituição Federal de 1988, incisos XVIII a XX do artigo 21, dispõe que a União tem a atribuição de planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos. Esse Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), compartilhado entre a União e as unidades federativas, foi formalmente regulamentado pela Lei 9433/97 com os objetivos de coordenar a gestão integrada das águas, arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos e implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos, dentre outros.

Para cumprir estes objetivos, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos reuniu instituições para a formulação e execução de políticas hídricas em diversos níveis, da esfera federal à bacia hidrográfica. Dentre estes, a Agência Nacional de Águas (ANA) (criada pela Lei 9984/2000) vem construindo com sucesso a articulação necessária com setores usuários e outros entes públicos para efetivar soluções de uso compartilhado da água, como ocorreu durantes crises passadas com a operacionalização de Salas de Crise e Salas de Acompanhamento. Este trabalho reflete algumas das diversas atribuições da Agência:

Planejar e promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios;

Declarar a situação crítica de escassez quantitativa ou qualitativa de recursos hídricos nos corpos hídricos que impacte o atendimento aos usos múltiplos localizados em rios de domínio da União, por prazo determinado, com base em estudos e dados de monitoramento, observados os critérios estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos

Entretanto, a capacidade de resposta da sociedade envolve não apenas aquilo que fazemos durante a crise, mas sobretudo antes. Antes da ocorrência de uma crise hídrica devemos implementar medidas de adaptação, mitigação, preparação, previsão e alerta, a partir do aprendizado decorrente de situações críticas anteriores. Estas são as medidas que darão à sociedade a capacidade de gerir os riscos. Quanto melhor a gestão dos riscos, menores os impactos da crise e menos complexa, e cara, é o enfrentamento da crise. Neste aspecto, todo o trabalho dos entes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos traz contribuições relevantes na formulação e execução da Política Nacional de Recursos Hídricos e implementação de instrumentos de gestão, com a atuação da ANA, cujas competências também incluem:

Definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos, conforme estabelecido nos planos de recursos hídricos das respectivas bacias hidrográficas

A definição das condições de operação de reservatórios de aproveitamentos hidrelétricos será efetuada em articulação com o Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS.

Resta claro, portanto, que já existe uma competência definida para a ANA de planejar as ações necessárias para o enfrentamento de eventos de estiagem, sendo que no caso dos reservatórios de aproveitamento hidrelétrico deve haver uma articulação com o ONS.

A Medida Provisória 1055/2021

É neste contexto que o IPH analisa a Medida Provisória 1055, de 28 de junho de 2021 (MP 1055/2021), que institui a Câmara de Regras Excepcionais para Gestão Hidroenergética (CREG) com o objetivo de estabelecer medidas emergenciais para a otimização do uso dos recursos hidroenergéticos e para o enfrentamento da atual situação de escassez hídrica, a fim de garantir a continuidade e a segurança do suprimento eletroenergético no País.

A criação da CREG sinaliza a preocupação do governo com a resposta, na forma de medidas emergenciais, para a otimização do uso dos recursos hidroenergéticos e enfrentamento da atual situação de escassez hídrica. Muito embora entende-se ser uma iniciativa que busca a segurança do suprimento eletroenergético no País, a mesma traz preocupações em relação ao arranjo proposto para a tomada de decisão, uma vez que atribui ao CREG:

Definir diretrizes obrigatórias para, em caráter excepcional e temporário, estabelecer limites de uso, armazenamento e vazão das usinas hidrelétricas e eventuais medidas mitigadoras associadas

O sombreamento de atribuições como estas com as competências da Agência Nacional das Águas deixa incerto qual será o seu papel durante condições consideradas excepcionais e temporárias, uma vez que a ANA já atua na tomada de decisão nestas condições. Por outro lado, há também a necessidade de alinhamento entre a operação para garantia de usos múltiplos conforme os planos de recursos hídricos (longo prazo) e as decisões tomadas pela nova câmara durante condições excepcionais, uma vez que estas últimas podem se beneficiar das decisões de longo prazo e preparo para a crise. A MP 1055/2021 não é clara o suficiente para resolver estas incertezas.

A criação da CREG pela MP 1055/2021 apresenta limites de abrangência das diretrizes que, em princípio, estão concordantes com a Política nacional de Recursos Hídricos (PNRH), expressos nos incisos I e II do parágrafo 1º do Artigo 2º. Sobre isso, observa-se que é eliminada a necessidade de regularização de vazões mínimas, mas a manutenção da vazão gerada pela bacia na situação natural sem reservatórios. Isto exigirá a estimativa e definição destes valores de vazão natural. No entanto, não há a definição de qual órgão realizará essa definição, nem como esses valores serão tornados públicos para a sociedade em geral e em especial para os comitês de bacia atingidos.

A MP 1055 não estabelece competência para a CREG para alterar critérios de outorga nem de licenciamento ambiental. Assim, observa-se que o inciso I do Artigo 4º é vago, quando estabelece como obrigatoriedade para órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, o que atingiria a ANA, no tocante à outorga, e o IBAMA, no tocante ao licenciamento ambiental. Resguardado o estado de direito, entende-se que os limites das decisões da CREG não podem alterar decisões técnicas e legitimamente perfeitas emitidas por esses órgãos, ao mesmo tempo em que compreende que as excepcionalidades caracterizadas por regimes naturais de vazão abaixo dos critérios de outorga e enquadramento dos corpos hídricos devam ser tratadas de
forma diferenciada. No tocante aos reservatórios em si, a Lei 9984/2000 já estabelecia no seu Artigo 25º a sua excepcionalidade: o Poder Executivo implementará a descentralização das atividades de operação e manutenção de reservatórios, canais e adutoras de domínio da União, excetuada a infraestrutura componente do Sistema Interligado Brasileiro, operado pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS.

As pesquisas e os estudos desenvolvidos pelo IPH e outras instituições apontam a redução da disponibilidade hídrica ao longo das últimas décadas e em projeções futuras de impacto de mudanças climáticas em muitas regiões do Brasil, afetando grande parte do parque gerador hidrelétrico brasileiro. Essa situação de estiagem severa já havia sido prevista pelo Operador Nacional do Setor Elétrico no ano passado. Verifica-se, assim, que há uma lacuna no arranjo institucional brasileiro que trate dessas situações de excepcionalidade, papel esse que vinha sendo assumido pela ANA por meio da montagem de salas de crise ou do observatório da seca, por exemplo.

No entanto, além da PNRH e da Política Energética Nacional (Lei 9478/1997) outras políticas nacionais vêm sendo constituídas nos últimos anos e muito teriam para contribuir nessas discussões, como, entre outras, a de Saneamento Básico (Lei 11445/2007), a de Mudanças Climáticas (Lei 12187/2009), a de Segurança Alimentar (Lei 11346/2006), a de Segurança de Barragens (Lei 12334/2010), a de Proteção e Defesa Civil (Lei 12608/2012) e o Plano Nacional de Segurança Hídrica, de 2019. Assim, a discussão sobre o uso dos recursos hídricos, mesmo os que estejam armazenados em reservatórios planejados, construídos e operados pelo setor elétrico, envolve muitos outros atores e muitos outros objetivos.

Em termos globais, o Brasil é signatário de referenciais mais amplos de planejamento e atuação, como o Marco de Ações de Sendai para desastres naturais (2015) e o a agenda dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (2015). Esses protocolos, assim como o Plano Nacional de Segurança Hídrica, focam em ações estrategicamente planejadas para o enfrentamento dessas situações adversas, buscando sempre soluções de menor conflito e de benefícios múltiplos, concordando com a PNRH. Por isso, a gestão de crises como a que origina a MP 1055 deve buscar a formação de arranjos que considerem os múltiplos interesses das diferentes políticas do Estado Brasileiro, sendo que todas apresentam colegiados como respectivos órgãos máximos, além de entidades executoras claramente definidas. Seria natural que esses colegiados definissem os limites de atuação de órgãos temporários e emergenciais, como a CREG, assim como as entidades executoras dessas políticas participassem de forma mais clara do arranjo destes, sem perder de vista a necessidade de manter a agilidade da implantação das decisões consensadas.

Síntese das recomendações propostas pelo IPH/UFRGS:

Com base nos elementos discutidos, o IPH/UFRGS vem manifestar a sua posição quanto ao enfrentamento da atual e futuras crises hidroclimáticas e à MP 1055/2021:

  • Deve ser dado maior protagonismo à Agência Nacional de Recursos Hídricos e Saneamento Básico na CREG pela sua competência natural estabelecida no Artigo 4º, inciso XII da Lei 9984/2000: definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos, conforme estabelecido nos planos de recursos hídricos das respectivas bacias hidrográficas, competência essa sem vinculação com a existência ou não de crises hídricas. A simples citação do Ministério do Desenvolvimento Regional na composição da Câmara gera dúvidas sobre essa participação;
  • Devem ser respeitados os planos de recursos hídricos das bacias afetadas e as outorgas e as licenças ambientais vigentes;
  • Na tomada de decisões sobre limitação de vazões aduzidas a jusante devem ser observadas as necessidades dos usos prioritários não apenas em termos de vazão, mas também das cotas altimétricas das estruturas de captação;
  • As vazões naturais citadas no Artigo 2º, parágrafo 2º, devem ser publicitadas previamente, assim como a metodologia de cálculo e os valores adotados, permitindo a transparência e o controle social do processo decisório;
  • Para garantir a capacidade de resposta a longo prazo, é fundamental reforçar as instituições permanentes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A CREGH deve ser considerada efetivamente como um órgão temporário e de competência limitada, devendo ser iniciada uma discussão sobre um arranjo institucional mais permanente que seja capaz de ações preventivas e coordenadas na solução dos problemas multissetoriais gerados pelas situações de estiagens extremas.

A interligação do sistema hidroenergético com os demais usos da água e diferentes regiões brasileiras mostra que soluções e decisões aplicados para mitigar impactos em um setor e região se refletem nos demais. Ao mesmo tempo, a combinação dos riscos atuais com as mudanças climáticas, em usos do solo e da água evidencia o caráter cada vez mais dinâmico e plural dos sistemas hídricos, junto com a demanda por um foco maior em soluções integradas e de usos múltiplos, em detrimento ao protagonismo de setores usuários específicos como têm sido no passado. A estruturação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e da própria ANA indica que estamos avançando na direção da gestão integrada.

Todo evento crítico, seja de estiagem ou excesso de água, testa não apenas a capacidade de resposta e adaptação dos nossos sistemas de gerenciamento de recursos hídricos, mas sobretudo a solidez e capacidade de articulação das nossas instituições. Por esta razão, entendemos que as medidas de resposta às crises hídricas, como aquelas propostas na MP 1055/21, devem buscar sinergia com a inteligência institucional e experiência acumuladas pelos organismos existentes, especialmente a ANA, e contribuir para reforçar o trabalho e atuação destes organismos.