O 14º Plano Quinquenal (2021-2025) da China em Perspectiva Doméstica e Internacional: Economia, inovação e meio-ambiente

O 14º Plano Quinquenal (2021-2025) da China em Perspectiva Doméstica e Internacional: Economia, inovação e meio-ambiente

Introdução

Nesta breve análise de conjuntura, pretendemos abordar os principais pontos do 14º Plano Quinquenal da República Popular da China (RPC), recentemente referendado pelas Duas Sessões da Assembleia Nacional Popular (ANP). A ideia é, primeiramente, explicar o que são e quais  os propósitos dos Planos Quinquenais e das Duas Sessões, bem como contextualizar o cenário doméstico e internacional em que este foi concebido, respectivamente marcados pelo imperativo de reestruturação econômica, através da estratégia de circulação dual, em meio o combate à pandemia e as tensões com os EUA. Depois disso, a proposta é apresentar os principais pontos do Plano, especialmente as metas e ações para as áreas econômica, tecnológica e climática.

Entende-se que essas três dimensões constituem áreas-chave para o desenvolvimento econômico e social nos próximos anos, com implicações igualmente relevantes para as relações bilaterais e multilaterais da China, constituindo também parte primordial da consolidação do interesse nacional chinês no longo prazo. Ao final, realizam-se breves comentários a respeito das perspectivas e desafios associados com a inserção internacional e o desenvolvimento chinês, sobretudo no que diz respeito às relações com Washington.

O que são os Planos Quinquenais e para que eles servem?

Os Planos Quinquenais são um modelo de política da China para o desenvolvimento econômico e social de médio prazo, sendo uma “herança” do sistema de elaboração de objetivos e metas de planificação econômica da antiga União Soviética. São, portanto, planos de governo elaborados pelo Estado chinês que proporcionam diretrizes, estratégias e políticas de desenvolvimento nacional para o país durante o período de cinco anos. Neste documento, são traçadas as principais metas sociais, econômicas e também de setores considerados chave pelo governo central, como os setores energético e tecnológico. Além disso, os Planos Quinquenais traduzem as diretrizes, estratégias e políticas de desenvolvimento em forma de metas e objetivos de acordo com a temática, sendo organizados em diferentes capítulos e podendo ser apresentados em termos quantitativos e/ou qualitativos[1] .

A planificação por quinquênios foi adotada por Pequim em 1953, quatro anos após a fundação da República Popular da China (RPC). Desde então, o país asiático elaborou 14 planos, excetuando apenas um período de reformas econômicas ocorridas entre 1963 e 1965. Não obstante, desde a fundação da RPC até o início das reformas de abertura econômica em 1978, a China passou por diversos reveses na busca pela prosperidade e igualdade econômica para o seu Estado e seu povo.

Apenas em 1978, com a ascensão de Deng Xiaoping à presidência, foi que o país de fato iniciou um processo significativo de desenvolvimento através das políticas de portas abertas com as Zonas Econômicas Especiais (ZEEs), que promoveram a abertura gradual e regulada a partir de áreas específicas para a captação de recursos estrangeiros (capital e tecnologia), contando com a instalação de empresas multinacionais. Outra política relevante foi a das Quatro Modernizações, que contava com o foco em quatro setores estratégicos, considerados chaves para a prosperidade chinesa: Agricultura, Indústria, Defesa e Ciência & Tecnologia.

Essas políticas representavam uma adoção de novos padrões de desenvolvimento e uma profunda modificação na estratégia de inserção internacional chinesa, a fim de atingir a estabilidade e o desenvolvimento. Desde a implementação das reformas, Pequim estabeleceu como Grande Estratégia[2] o objetivo de atingir o desenvolvimento pacífico[3], e isto passou a ser traduzido em metas e objetivos explicitados nos Planos Quinquenais.

As políticas econômicas e de desenvolvimento da China passaram a carregar três pilares basilares para a consolidação do desenvolvimento pacífico. A partir de um conjunto de consensos anunciados pelos governos chineses nas últimas décadas, esses pilares são: i) ascensão/desenvolvimento pacífico; ii) mundo harmonioso; e iii) o sonho chinês. Deste modo, a atual percepção dos interesses nacionais da China vem sendo moldada e “atualizada” linear e ascendentemente de acordo com a observância da evolução do sistema internacional e dos interesses nacionais. Diante disso, o objetivo é, na sequência, explicar o que são as Duas Sessões e o contexto interno e externo no qual estas ocorreram.

As Duas Sessões e contextualização do 14º Plano Quinquenal

As Duas Sessões da Assembleia Nacional Popular (ANP na sigla em português ou Lianghui 两会 em mandarim), consistem nas duas reuniões anuais parlamentares do Partido Comunista Chinês (PCCh), em que os dois principais órgãos políticos do país – o Congresso Nacional do Povo (CNP) e o Comitê Nacional da Conferência Consultiva Política do Povo Chinês (CNCCPPC) – discutem e anunciam planos para as políticas da China para os setores chave do país, sendo estes a economia, as forças militares, o comércio, a diplomacia, o meio ambiente e outros.

Neste ano, as Duas Sessões ocorreram entre 4 de março e 11 de março, tendo como principais tópicos o rascunho oficial do 14º Plano Quinquenal (2021-2025), ao passo que as áreas de foco foram o desenvolvimento sustentável e a liderança tecnológica do país. O evento contou com aproximadamente 5000 membros da elite política, empresarial e social da China, os quais integram o CNP e o CNCCPPC, constituído de cerca de 2000 pessoas das mais diversas camadas da sociedade chinesa, como empresários e até mesmo estrelas de cinema. A convenção do ano de 2021 é duplamente importante, pois, além de vislumbrar fatores importantes para o governo chinês no próximo ano, anunciou os primeiros detalhes do 14º Plano Quinquenal, sendo também o ano do primeiro centenário do Partido Comunista Chinês – marco de metas e objetivos de longo prazo do país.

A elaboração e aprovação do 14º Plano Quinquenal se dá em um contexto interno e externo de transição, notadamente marcado pela reestruturação econômica em meio ao combate à pandemia e pelo acirramento da competição estratégica com Washington, que ao que tudo indica deve prosseguir durante o governo Biden. Do ponto de vista doméstico, Pequim se vê na incessante luta contra o novo coronavírus, lançando mão de um conjunto de políticas sanitárias e econômicas para assegurar a rápida recuperação econômica. Até o momento, o efetivo combate à pandemia tem proporcionado uma retomada robusta da atividade econômica, tendo sido uma das únicas nações a registrar crescimento positivo em 2020, segundo dados do Fundo Monetário Internacional (FMI)[4]. Cabe mencionar que esses esforços em termos de política econômica se dão em meio a um processo de reestruturação do modelo de desenvolvimento, conhecido como “new normal” ou rebalanceamento, que prevê uma desaceleração no crescimento, maior ênfase ao consumo doméstico e priorização de segmentos com elevado grau de sofisticação tecnológica.[5]

O cenário externo, especialmente as relações com os Estados Unidos, têm sido ainda mais turbulento. Ao longo de 2020, diversos episódios sugeriram um acirramento das tensões entre Pequim e Washington, sobretudo na seara tecnológica. No primeiro encontro bilateral sob a gestão Biden, ocorrido no Alasca em março deste ano, as acusações mútuas novamente tiveram lugar nas negociações entre os diplomatas dos países. Ano passado, a diplomacia estadunidense embarcou numa cruzada contra as big techs chinesas, conforme demonstram o cerco à Huawei e as consequentes restrições à instalação das redes 5G em mercados ao redor do mundo. Outras ações envolveram a proibição de aplicativos como o Tik Tok em território estadunidense e de aliados, como no caso da Índia, bem como medidas para obstruir o acesso e o desenvolvimento do setor de semicondutores na China.

Abordamos, ano passado, quais foram as implicações das disputas sobre a tecnologia 5G no Brasil, que se viu em uma situação de “saia justa” entre o aliado preferencial do momento e o principal parceiro econômico do país. As restrições à crescente presença econômica chinesa em distintos mercados, como o da Austrália, também ocasionaram retaliações por parte da China, até mesmo rendendo a alcunha do termo diplomacia “Lobo Guerreiro” para designar um perfil mais assertivo de política externa.

Neste ínterim, surgem ainda acusações de supostas violações de direitos humanos por parte do governo da China contra a minoria étnica dos Uigures, que residem na província autônoma de Xinjiang, no oeste do país. De acordo com o ex-secretário de Estado estadunidense, Mike Pence, Pequim estaria praticando genocídio contra os Uigures, coagindo para que estes fossem enviados para campos de treinamento similares à campos de concentração, promovendo esterelizações forçadas nas mulheres uigures e fazendo com que esta população realize trabalhos forçados em campos de plantação de algodão. A grave acusação de genocídio, sem respaldo incontestável, gerou desconfortos diplomáticos que culminaram em uma série de sanções de lado a lado. Acredita-se que esta postura mais assertiva por parte dos Estados Unidos e seus aliados em relação à China se mantenha, e inclusive se intensifique ao longo da administração Biden, como forma de contenção à ascensão do gigante asiático na esfera regional e global.

É nesse cenário tortuoso que a China elaborou e previu seu planejamento para promover o desenvolvimento econômico e social nos próximos cinco anos. Além das metas para desenvolvimento de tecnologias autóctones, sobretudo em setores estratégicos como o de semicondutores, as autoridades chinesas estabeleceram objetivos para dar prosseguimento ao rebalanceamento do regime de crescimento e às políticas climáticas do país. A busca pela autossuficiência entrelaça as principais propostas presentes no Plano, perpassando as políticas de inovação tecnológica, de política industrial e as estratégias de segurança alimentar e energética.

Argumenta-se que o rebalanceamento da estrutura econômica chinesa, o ritmo da inovação tecnológica e as ações adotadas em termos de mitigação e adaptação às mudanças climáticas possuem implicações não somente na esfera das relações com os Estados Unidos, mas também sobre as transformações estruturais no sistema internacional e no remodelamento da governança global. Primeiro, a reestruturação do modelo de desenvolvimento chinês, em voga desde o 13º Plano Quinquenal sob o conceito de “novo normal”, agora envolve a execução da chamada “economia circular”, com implicações esperadas para a integração da economia chinesa à economia mundial. Segundo, o ritmo da transição tecnológica e a liderança desse processo estão no núcleo das disputas geopolíticas contemporâneas e, em última instância, da própria transição sistêmica em curso. Terceiro, a relevância adquirida pelo regime internacional do clima, com renovada centralidade anunciada pelo governo Joe Biden, também sinaliza que a agenda de mudança climática se apresenta como um espaço de potencial conflito e cooperação, consistindo em um tema imprescindível para se pensar o desenvolvimento internacional no século XXI.

Os principais pontos do Plano: economia, tecnologia e meio-ambiente

O 14º Plano Quinquenal, conforme mencionado, foi debatido na reunião anual da ANP, tendo sido referendado por 2873 votos a favor, 12 abstenções e 11 rejeições pontuais. O relatório final envolve 20 indicadores estruturados em cinco áreas: desenvolvimento, inovação, bem-estar, sustentabilidade e segurança.

Uma característica bastante particular deste Plano está relacionada com a ausência de metas para crescimento do PIB. O anterior, por exemplo, previa um crescimento anual de 6,5%. A ausência de delimitação de metas para o crescimento sugere uma maior preocupação com a qualidade do crescimento. Segundo as autoridades chinesas, esse objetivo deve ser alcançado por intermédio da inovação e do desenvolvimento tecnológico, entendidos como motores desse crescimento com “alta qualidade”. De toda forma, a dimensão quantitativa do crescimento não será desconsiderada, permanecendo o objetivo de elevar o PIB per capita de modo a equalizar com países “moderadamente desenvolvidos”.

O 14º Plano também prevê uma continuidade às políticas de incentivo ao consumo doméstico, que ainda possuem um potencial significativo de expansão. É nesse contexto que entra a ideia do sistema de “dupla circulação”, entendido basicamente como uma estratégia do governo chinês em reorientar o desenvolvimento econômico, realizando uma estratégia de circulação econômica dupla: doméstica e internacional, isto é, a implementação de um modelo em que há o “rebalanceamento da matriz econômica” da China, dada a incapacidade de sustentação do modelo solidificado no binômio investimento-exportação, fortemente ancorado na demanda externa. De acordo com o pesquisador do NEBRICS, Alberto Nogueira, o novo modelo “buscará a reconfiguração da riqueza produzida internamente ao território chinês, bem como da relação da China com a riqueza produzida externamente”, ou seja, uma modificação na relação do país com a divisão internacional do trabalho.

Além do objetivo explorar o potencial de um mercado interno que comporta uma classe média em ascensão, a inovação tecnológica aparece como elemento central no 14º Plano, uma vez que, para “lograr um desenvolvimento de alta qualidade”, a “auto-suficiência em ciência e tecnologia é componente-chave”. O contexto internacional reforça incentivos que não são necessariamente novidade, como sugerem políticas como a Made in China 2025.[6] O acirramento da competição com os Estados Unidos intensifica o objetivo de assegurar a autossuficiência em setores como o de semicondutores, alvo de medidas que restringiram as exportações para a China de microchips avançados para utilização em smartphones e outros dispositivos. O objetivo, segundo analistas, não é o de decoupling, mas sim reduzir a dependência de recursos e tecnologias estrangeiras e se lançar como líder global em indústrias estratégicas e emergentes. 

De acordo com o Plano, que pela primeira vez reservou um capítulo dedicado exclusivamente ao tema da tecnologia, a intenção da China é elevar o gasto com P&D em mais de 7% ao ano, representando, em termos absolutos, 2,4% do PIB. O aumento do investimento também envolve a pesquisa básica, que deve crescer 10,6% em 2021. Vale mencionar a perspectiva de aumentar a representação da pesquisa básica em relação ao total investido em P&D de 6% para 8%, permanecendo, porém, abaixo dos 17% verificados nos Estados Unidos.

Fonte: Mallapaty, 2021.
Fonte: Mallapaty, 2021.

Os recursos serão direcionados para setores considerados estratégicos, como inteligência artificial, informação quântica, semicondutores, neurociência, engenharia genética, medicina clínica, exploração do espaço, das profundezas e dos solos. Ações para atingir a “autossuficiência” nesse conjunto de áreas englobam políticas para promover uma maior interação entre setor privado e academia, impulsionando os laços de colaboração e incentivando cientistas a se incorporarem em atividades industriais e até mesmo criarem suas próprias startups.

Além do componente tecnológico, a dimensão ambiental também teve um espaço relevante no Plano, novamente sugerindo o esforço de Pequim em se apresentar como uma potência responsável e comprometida com o desenvolvimento sustentável e o regime internacional do clima. De fato, a China, em um contexto de guinada unilateral da gestão Trump e de retirada do país do Acordo de Paris, buscou promover sua liderança do regime, assumindo promessas como a neutralidade de carbono até 2060, anunciadas pelo presidente Xi Jinping em setembro do ano passado.

Diante desse cenário, as expectativas eram bastante elevadas em relação às metas ambientais presentes no  Plano Quinquenal. As análises, contudo, pontuam uma certa decepção, uma vez que pouco foi mencionada a própria pretensão de descarbonização para as próximas décadas. Por outro lado, foi bastante exaltado o fato de que não há, conforme referido, previsões para crescimento do PIB, sugerindo uma alteração de mentalidade a respeito do “crescimento a qualquer custo”. Em termos práticos, Pequim dá continuidade às políticas climáticas adotadas nos Planos anteriores, sinalizando objetivos em termos de intensidade energética e de intensidade de carbono por unidade do PIB, bem como de incremento da participação de fontes não-fósseis em sua matriz energética.

As metas climáticas previstas até 2025 são as seguintes: i) reduzir as emissões de CO2 por unidade do PIB em 18% em relação aos níveis de 2020; ii) reduzir o consumo de energia por unidade do PIB em 13,5% em relação aos níveis de 2020; iii) expandir a cobertura florestal para 24,1% – em 2019, a cobertura foi de 23,2%; iv) aumentar a participação de combustíveis não fósseis na matriz energética para cerca de 20% (não vinculante). No longo prazo, as estratégias para alcançar a neutralidade de carbono envolvem medidas para: i) descarbonizar o setor de energia; ii) eletrificação; iii) mudança de combustível; iv) sequestro de carbono; v) gerenciamento da demanda de energia.

Fonte: Yi, 2021.
Fonte: Yi, 2021.

A despeito dos avanços e de um maior compromisso com as políticas climáticas a nível internacional, especialistas afirmaram que as metas poderiam ter sido mais ambiciosas, especialmente em relação à geração de energia a partir do carvão, que teria condições de ficar em um patamar abaixo dos 50% na composição da matriz energética – atualmente, a representação é de 56,8%, mínima histórica. Outras críticas estão relacionadas à não vinculação da meta de 20% para fontes não-fósseis, o que pode resultar em políticas de supervisão e acompanhamento menos rígidas. Por outro lado, foi lembrado que a China tradicionalmente supera suas metas ambientais.

A temática ambiental apresenta-se como uma demanda urgente para se pensar o desenvolvimento no século XXI, especialmente por parte da China, principal emissor de gases do efeito estufa e maior consumidor de energia primária do mundo. Além da centralidade do meio ambiente para o desenvolvimento, a agenda climática em nível global igualmente se apresenta com enorme significância, ainda mais com a abordagem adotada pelo governo Biden. Dessa forma, interpreta-se que a agenda ambiental esteja presente na competição sino-estadunidense, havendo também espaço para cooperação no âmbito multilateral. A despeito das convergências, aludidas em comunicado conjunto produto da recente viagem de John Kerry à China, há também indicativos de que Washington pressionará a China por ações mais contundentes do ponto de vista ambiental, inclusive externas, como as que envolvem a Belt and Road Initiative (BRI) e as suas operações de financiamento internacional. É importante, ainda, mencionar que essa competição pode se cristalizar não somente em projetos alternativos de “globalização” e desenvolvimento internacional, mas também em disputas pelo domínio de tecnologias associadas à transição energética, como redes de transmissão em ultra-alta tensão, veículos elétricos e paineis fotovoltaicos.

Para concluir

Em resumo, o 14º Plano Quinquenal apresenta metas e propostas para áreas de interesse fundamental no século XXI. De um lado, destaca-se a pretensão de aprofundar as transformações no modelo de desenvolvimento, inserindo-o em bases mais equilibradas e com uma ênfase reservada à qualidade do crescimento. A estratégia de circulação dual entra como uma forma de simultaneamente explorar o potencial de mercado interno, reposicionar a China na economia mundial e buscar a autossuficiência em um conjunto de setores, sobretudo tecnológicos, embora não somente. Do ponto de vista ambiental, as metas e propostas se mostraram um tanto modestas, considerando as expectativas geradas pelos anúncios realizados em 2020, apesar de representarem uma continuidade às políticas adotadas nos Planos predecessores.

Cabe acompanhar os desdobramentos das metas e ações previstas no 14º Plano Quinquenal. As perspectivas são diversas e apontam para distintas direções. Primeiro, o rebalanceamento do modelo de desenvolvimento, definido pela estratégia de circulação dual, sinaliza que a preocupação com a qualidade do crescimento e com a “autossuficiência” reservarão implicações relevantes no cenário internacional, com possíveis reconfigurações de cadeias de produção e comércio. Segundo, a intensificação de políticas orientadas à redução da dependência frente às tecnologias estrangeiras tende a gerar mais atritos nas relações com Washington e aliados, potencialmente ampliando as restrições ao investimento chinês em determinados mercados e em setores tidos como sensíveis. Terceiro, a temática ambiental emerge como um espaço de potencial conflito e cooperação nas relações com os Estados Unidos, à medida em que, apesar de interesses comuns sobre um problema global por natureza, pode proporcionar tensionamentos tanto em termos de projetos alternativos de desenvolvimento internacional quanto em relação ao domínio sobre tecnologias fulcrais à transição energética. 

Destaca-se, por fim, a conjuntura internacional mais desfavorável e assertiva do Ocidente para com a China. Há o interesse, por parte dos Estados Unidos, em conter o crescimento econômico-político chinês, a fim de manter os privilégios da sua posição de primazia na governança global. Pode-se interpretar, portanto, que as relações bilaterais sino-estadunidenses possivelmente passarão por momentos de cooperação e conflito, dependendo da agenda. Espera-se certo grau de cooperação quanto à questão climática e ambiental, ao passo que espera-se conflito e competição em relação à área tecnológica, duas das principais áreas regentes do sistema internacional contemporâneo. Em outras palavras, as relações bilaterais possivelmente manterão uma postura oscilante, incluindo discursos assertivos e de tom imperativo em trocas mútuas, bem como a aplicação de medidas restritivas com intuito de conter os avanços de seu contraparte em âmbitos estratégicos e em regiões-chave.


Referências:

CARRICO, Alexandre. Grande Estratégia e o «sonho da China» de Xi Jinping. Relações Internacionais, Lisboa, n.38, p.23-33, jun. 2013. Disponível em https://bit.ly/3gAsKya.

CINTRA, Marcos A.; PINTO, Eduardo Costa. China em transformação: transição e estratégias de desenvolvimento. Revista de Economia Política, [s.l.], v. 37, n. 2, jun. 2017. Disponível em: https://bit.ly/3viAHwg

GLOBAL TIMES. 14th Five-Year Plan, long-term devt goals top agenda at this year’s two sessions. Global Times, 05 mar. 2021. Disponível em: https://bit.ly/3aUfoJN

MALLAPATY, Smriti. China’s five-year plan focuses on scientific self-reliance. Nature, 11 mar. 2021. Disponível em: https://go.nature.com/3aB2KPF.

NOGUEIRA, Alberto. Economia de Circulação Dual chinesa: elementos para a sua interpretação. NEBRICS, 27 nov. 2020. Disponível em: https://bit.ly/3dKqYJ8

PAUTASSO, Diego. Desenvolvimento e poder global da China: a política Made in China 2025. Austral, Porto Alegre, v.8, n.16, jul/dez. 2019, p.183-198. Disponível em: https://bit.ly/3nhKekl 

SANTIRSO, Jaime. Um mapa para o futuro da economia chinesa. El País, 22 mar. 2021. Disponível em: https://bit.ly/32LX9Sg

VISENTINI, Paulo G. Fagundes. O Dragão Chinês e o Elefante Indiano. 1. ed. Porto Alegre: Leitura XXI, 2011. 168 p.

WU, Kang; NAKANO, Jane. The Changing Political Economy of Energy in China. [S. l.]: Center for Strategic and International Studies (CSIS), 2016. Disponível em: https://bit.ly/3tIwhhI.

YI, Shi. 14º Plano Quinquenal é confuso sobre a trajetória climática da China. Diálogo Chino, 10 mar. 2021. Disponível em: https://bit.ly/3tVg09u 


Notas de Rodapé:

[1] Para mais detalhes, ver Wu e Nakano (2016).

[2] A Grande Estratégia se refere a interpretação geral de um Estado de seus objetivos de segurança, e a determinação dos meios mais adequados para atingi-los, podendo ser assegurados a partir de planos e políticas por intermédio de ferramentas políticas, militares, diplomáticas e/ou econômicas, a fim de promover o seu interesse nacional (FEAVER, 2009; LAYNE apud CARRIÇO, 2013).

[3] Este é o princípio basilar da Estratégia chinesa estabelecido por Zhou Enlai durante a Conferência de Bandung em 1955, através dos Cinco Princípios da Coexistência Pacífica: (1) respeito mútuo à soberania e a integridade nacional, (2) não-agressão, (3) não intervenção nos assuntos internos de um país por parte de outro, (4) igualdade e benefícios recíprocos, e (5) coexistência pacífica, os quais ditam as diretrizes para uma espécie “padrão” a ser seguido para as relações internacionais contemporâneas. Ademais, os princípios citados reafirmam a estratégia de manutenção de um sistema internacional multipolar, globalizado e multicultural para garantir o desenvolvimento pacífico. Para mais detalhes, ver Visentini (2011).

[4] De acordo com o World Economic Outlook (2021), a China foi a única economia a registrar crescimento positivo em 2020, com uma taxa de 2,3%. As economias avançadas recuaram, em média, 4,9%, sendo o nível ainda mais baixo para a Europa, que recuou 7,2%. Os mercados emergentes e as economias em desenvolvimento recuaram, em média, 2,4%.

[5] Para mais detalhes a respeito da reestruturação do regime de crescimento chinês, ver Cintra e Pinto (2017).

[6] Para mais detalhes sobre a política Made in China 2025, ver Pautasso (2019).


Carlos Renato Ungaretti

Carlos Renato Ungaretti

Bacharel em Relações Internacionais (ESPM) e História (UFRGS). Especialista em Estratégia e Relações Internacionais Contemporâneas (PPGEEI-UFRGS) e mestrando no PPGEEI-UFRGS. Atualmente, dedica-se ao estudo de temas em Economia Política Internacional, com destaque para investimentos chineses na América do Sul.

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