María Susana Durán Sáenz (UAI/USAL)*
La definición del Estado como objeto de estudio es altamente compleja y lo es aún más si se incluyen las relaciones con la sociedad civil y con otros Estados y organizaciones supranacionales que comparten la escena internacional. En este sentido, si bien son numerosos los aportes teóricos al respecto, aunque no tengan un mismo sentido, para algunos el concepto de Estado es una relación de dominación fundamental que se origina por las relaciones de desigualdad en la distribución del poder de las clases y otras divisiones sociales. En verdad, es como un concepto agregado que no se puede explicar solo por la relación de dominio, esta visión sobre su naturaleza y unicidad se ve claramente a través de una dimensión histórica, que explique sus orígenes y su desarrollo. Otro campo que debe estar contemplado es la estructura jurídico-formal y sobre el Estado formal y el rol de órgano supremo de la sociedad que logre aglutinar los conflictos y los consensos que mantienen unida a la Nación (Graciarena: 2014).
Las capacidades de un Estado son fundamentales para poder generar políticas estatales para lograr una mayor autonomía y desarrollo de los países latinoamericanos. Por lo tanto, en línea con autores como O’Donnell, Skocpol, Mann y Evans, se adopta un abordaje bidimensional para el Estado, como regulador de las relaciones sociales internas y como actor del sistema internacional, lo que permite entender las necesidades de un Estado fuerte en ambos contextos (Granato y Rebouças: 2018).
En esta línea, los límites entre el Estado y la sociedad son cada vez menos visibles, al mismo tiempo que se observa un avance cada vez más notable del Estado sobre el espacio social de lo privado, que lleva a destacar la importancia del régimen político. Por último está fuera de discusión la relevancia de la “sociedad internacional” que procura las conexiones de cooperación, conflicto, dependencia, interdependencia que son las determinantes para la organización del Estado como para los grados de libertad que este tenga para la elaboración de sus políticas (Graciarena: 2014).
Oszlak y O’Donnell en su artículo “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación” trabajan sobre la formulación de políticas dentro de cada Estado y como se relaciona con sus propias demandas e intereses. También afirman que las políticas estatales no son actos aislados sino un conjunto de iniciativas y respuestas, que en un contexto histórico determinado tienden a inferir una posición predominante del Estado frente a una determinada cuestión. Sin entrar en un análisis profundo, se podría adelantar que históricamente estas políticas han Estado condicionadas por las constantes antes mencionadas, la falta de cohesión y la dependencia externa.
En este mismo sentido, Peter Gourevitch (1996: 67) habla del “carácter interpenetrado” de las relaciones internacionales y la política doméstica, por lo que las presiones (externas) no suelen ser totalmente determinantes y las variables domésticas son cruciales para comprender las opciones y los límites de la política exterior. Es necesario dar al planteo de Putnam un contexto nuevo, que es el de la globalización, donde la desvinculación del poder de la política toma dimensiones globales, y la política responde desde la esfera de lo local e impone para los gobernantes nuevas formas de pensar y de hacer “lo político”[1]. Robert Putnam (1996) entiende que los Estados adoptan políticas diferentes de las que hubieran tomado en ausencia de negociaciones internacionales, aunque el acuerdo es posible solo cuando la minoría más poderosa está apoyando, por cuestiones internas, las decisiones adoptadas a nivel internacional. En otros casos, la política internacional es la que presiona sobre las decisiones de política interna. En los dos casos la negociación es de carácter supranacional (García y Sanz Menéndez: 1996). Esto significa que existe un área de mayor autonomía donde los gobernantes tienen un margen de maniobra mayor, un área autonómica donde pueden conciliar el juego interno y el externo.
Este complejo núcleo de decisiones puede analizarse desde dos planos o perspectivas diferentes, como una “arena” o “estructura de arenas” donde el debate se centra en el proceso de integración en sí mismo plasmado en su estructura jurídica y los actores del bloque o como una política estatal que tiene lugar en cada Estado nacional y que está atravesada por factores internos y externos, y que experimentan la puja de los distintos actores involucrados y sus intereses (Granato: 2018). También se podría evaluar desde los campos de acción o las llamadas “mesas” de Robert Putnam. El autor reconoce la inevitabilidad del conflicto doméstico en relación con las “exigencias de los intereses nacionales” (Putnam: 1996) donde los actores domésticos intentan defender sus intereses, presionando al gobierno para que formule políticas acordes a sus intereses o los políticos administran coaliciones entre esos grupos. En el nivel internacional, el gobierno intenta un mayor control sobre las presiones domesticas en la medida que minimizan las consecuencias de los acontecimientos externos.
La regionalización o creación de macrorregiones económicas y políticas se asocia, entonces, a la gobernanza global. Resolver las problemáticas sobre la capacidad productiva, población y escasez de recursos, requiere una gestión global y en este contexto ninguno de los Estados está en condiciones de imponer hegemonías absolutas, ni de competir individualmente por nuevos mercados.
Potencias grandes, medianas y emergentes deben sumarse a los procesos de regionalización vigentes para hacer frente a la competencia. Esto es por una parte consecuencia del equilibrio relativo que existe entre los actores en este nuevo contexto y, por otra, resultado de la realidad del sistema productivo, que hace imposible competir por un liderazgo económico en el mercado mundial, sin un mercado interno pueda sacar provecho de las ventajas del desarrollo tecnológico. Pareciera que el éxito o el fracaso de estos esquemas pasa por las condiciones de estabilidad y gobernabilidad de los países que se nuclean. Desde el punto de vista geopolítico, este milenio se caracteriza por la creciente competencia que se da entre las potencias hegemónicas y las emergentes donde las decisiones que toman los gobiernos evidencian una creciente interdependencia entre lo externo y lo interno (Sarti: 2013).
Aldo Ferrer fue un pionero en sostener que, en el caso de países que deben defenderse del largo brazo imperial, la integración regional es una herramienta para apoyar y coordinar la construcción de soberanía (Ferrer: 2013). El regionalismo en América Latina ha sido una herramienta para favorecer la autonomía con respecto a un sistema internacional globalizado altamente complejo e incierto. Siempre retuvo un horizonte emancipatorio (Riggirozzi y Tussie: 2018). En este sentido, es necesario hablar de su carácter cíclico; cada uno se inicia con dos elementos bien diferenciados, el entusiasmo de sus protagonistas por lograr un proyecto latinoamericano y la necesidad de darle a la región alguna posibilidad de ser viable frente al resto de los actores del sistema internacional. Estos ciclos de regionalismo e integración, como muy bien lo expresa van Klaveren (2018), estuvieron asociados a los ciclos económicos y a los cambios en la región que de a poco van dejando lugar al regionalismo post hegemónico que se asocia al auge de los gobiernos progresistas y populistas en la región y a la etapa actual de (inercia) los procesos surgidos en esa etapa, tales como UNASUR, CELAC, entre otros.
En el caso de Mercosur, este acuerdo que surge durante los ‘90 como con una base claramente comercial y con el objetivo de la conformación de una unión aduanera imperfecta, frente a un mercado global completamte interdependiente y complejo. Sin embargo, durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, el bloque dio un vuelco importante hacia la atención de cuestiones de carácter más político y social. Las intervenciones en temas de salvaguarda de las democracias en la región fue un claro indicio de ello; la intervención frente a los hechos que desencadenaron la destitución de Lugo en Paraguay y la inclusión de Venezuela al bloque, entre otros asuntos, marcaron un momento diferente para este acuerdo que de todas formas no logró en ese contexto quitarse del todo la marca comercial de nacimiento.
[1] Bauman (2008, p. 8-9) explica que esta desvinculación “obliga y alienta a los órganos del Estado a desentenderse, a transferir o (por usar términos de la jerga en boga) a aplicar los principios de ‘subsidiariedad’ y ‘externalización’, delegando en otros un gran número de funciones que antes habían asumido. Abandonadas por el Estado, tales funciones quedan a merced de las fuerzas del mercado, con fama de caprichosas e impredecibles por naturaleza, y son abandonadas a la iniciativa privada y al cuidado de los individuos”.
*María Susana Durán Sáenz es directora de las carreras de grado de Ciencia Política y de Relaciones Internacionales de la Universidad Abierta Interamericana (Argentina) y doctoranda en Ciencia Política por la Universidad del Salvador (Argentina). duran_susana@hotmail.com
Bibliografía
Bauman, Zygmunt (2008). Tiempos Líquidos. Vivir en una época de incertidumbre. México: Tusquests Editores.
Ferrer, Aldo (2013). Transformaciones de Nuestra América. El Correo, 27 de enero. Disponible en: https://www.elcorreo.eu.org/Transformaciones-de-Nuestra-America-Aldo-Ferrer?lang=fr
Gil, Olga y Luis Sanz Menéndez (1996). Tendiendo puentes entre disciplinas: variables nacionales e internacionales en las explicaciones políticas. Zona Abierta, 74, Madrid.
Gourevitch, Peter (2007). La “segunda imagen invertida”: los orígenes internacionales de las políticas domésticas. En Acuña, C. (Comp). Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Graciarena, Jorge (2014). El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectiva. Entramados y Perspectivas, 4, Buenos Aires.
Granato, Leonardo e Ian Rebouças (2018). Estado, autonomia e integração regional na América Latina. Latinoamérica, 66, México.
Oszlak, Oscar y Guillermo O’Donnell (1995). Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación. Redes, 4, Buenos Aires.
Putnam, Robert (1996). Diplomacia y política nacional: la lógica de los juegos de doble nivel. Zona Abierta, 74, Madrid.
Riggirozzi, Pía y Diana Tussie (2018). Claves para leer al regionalismo sudamericano: fortaleciendo el Estado, regulando el mercado, gestionando autonomía. Perspectivas Revista de Ciencias Sociales, 5, Rosario.
Sarti, Ingrid (2013). El rol de Brasil en la institucionalidad de la integración sudamericana ampliada. En Martins, C. A. (Coord.). Los retos de la integración y América del Sur. Buenos Aires: CLACSO.
Van Klaveren, Alberto (2018). El eterno retorno del regionalismo latinoamericano. Nueva Sociedad, 275, Buenos Aires.