Mais de um ano após a enchente que atingiu o Rio Grande do Sul, em maio de 2024, o debate sobre a responsabilização do Poder Público pelos danos causados aos quase 2,4 milhões de gaúchos afetados ganhou novos desdobramentos na esfera judicial. O Ministério Público do Rio Grande do Sul (MP-RS), em recente réplica na ação que busca obrigar a Prefeitura de Porto Alegre a pagar uma indenização por dano moral coletivo, entende que os alagamentos ocorreram devido a omissões do município em relação ao sistema de proteção de cheias.
A ação civil pública, movida pelo MP em 31 de março, pede que a Prefeitura pague uma indenização coletiva de R$ 50 milhões, valor que deve ser destinado a um fundo de resiliência para obras de adaptação climática. A Promotoria também exige que a administração municipal faça ressarcimentos individuais a todos os habitantes e empresários instalados em bairros que deveriam ter sido protegidos pelo sistema contra cheias.
Para o Ministério Público, como a enchente de 2024 não ultrapassou a cota de inundação de seis metros de cheia – a marca máxima atingida no Cais Mauá foi de 5,37 metros –, é um caso de responsabilidade municipal, não de força maior.
Em contrapartida, o município acusa o MP de agir por motivação extrajurídica ao buscar a responsabilização exclusiva da Prefeitura, e não do estado ou da União. Segundo a Procuradoria-Geral do Município (PGM), cabe aos outros entes federativos zelar sobre o tema. A projeção da Prefeitura aponta que, caso os pedidos de ressarcimento sejam integralmente aceitos pela Justiça, a indenização pode custar R$ 4,7 bilhões aos cofres municipais.
Antes mesmo do processo movido pelo MP, o prefeito Sebastião Melo vinha sustentando publicamente que a responsabilidade pela proteção contra as cheias seria do governo federal. Em diversas declarações, o chefe do Executivo municipal argumentou que o sistema de contenção do Guaíba foi construído com recursos da União, e que caberia ao governo federal garantir sua manutenção.
Na última manifestação, o Ministério Público apontou que o comportamento do Poder Executivo municipal após a enchente, quando passou a implementar medidas de reparação das estruturas do sistema de proteção de cheias, é uma evidência de que a Prefeitura tem responsabilidade exclusiva em relação ao assunto.
Para compreender a responsabilidade dos entes federativos em um cenário de calamidade socioambiental, o Humanista entrevistou o coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), doutor em Teoria e História do Direito pela Università degli Studi di Firenze (Itália), Anderson Vichinkeski Teixeira.
O Ministério Público argumenta que a Prefeitura de Porto Alegre é responsável pelos danos causados na enchente em razão de falhas no sistema de contenção de cheias. Como esse argumento se sustenta perante o Direito Constitucional?
A Constituição prevê, entre os artigos 21 e 30, a responsabilidade dos entes: União, Estados, Municípios e Distrito Federal. O Constituinte pensou situações de normalidade. Já as situações excepcionais entram no caso fortuito e força maior, principalmente na questão da força maior. Os rios e mares ficam em contato direto com o município. Então, o município deve estabelecer seus mecanismos de tratamento dessas zonas costeiras, tanto fluviais quanto marítimas. Se o município não adota medidas de contenção, pode ter problemas. Por exemplo, na Serra, há municípios onde ocorre uma alteração muito significativa no volume dos rios. Com frequência, o rio aumenta dois ou três metros do leito normal, e esses municípios já adotam medidas preventivas com base nessa média histórica. Igrejinha é um exemplo. Porém, no ano passado, o rio aumentou oito metros, algo inédito até então. Mesmo assim, a prevenção que aquele município pequeno fez permitiu deslocar as pessoas e reorganizá-las sem [haver] mortos ou feridos. Todas as pessoas foram levadas para abrigos. Nesse caso de Igrejinha, em apenas duas horas a cidade estava completamente inundada. Esta é a primeira definição que precisamos ter: o município trabalha com médias históricas e padrões de normalidade. Ele deve adotar medidas de prevenção em relação a essas médias. Mas aqui estamos falando de vastas áreas de inundação na bacia hidrográfica do Guaíba, que é bastante complexa. Municípios como Porto Alegre, Canoas, Esteio e São Leopoldo já têm planos de prevenção de enchentes, porque elas ocorrem com certa normalidade quando há chuvas mais intensas. O que ocorreu no ano passado foi uma inundação inédita. A discussão que se cria agora é sobre como cada município adotou medidas de prevenção e as implementou antes dos eventos climáticos. Mas a responsabilidade de medidas de prevenção é de cada município, sim, em casos de desastres naturais.
De que forma a Constituição distribui competências entre a União e os estados e municípios?
O município é a ponta onde a questão global se manifesta. O meio ambiente e o clima, instrumentalizados pela fauna e flora, são da proteção da União, que cria diretrizes e planos. Os estados têm grande responsabilidade porque operacionalizam esses planos junto aos municípios. Com a frequência inédita de eventos extremos, é cada vez mais importante que a União e os estados incrementem medidas preventivas. O município participa fornecendo dados e informações, é um agente operacional. Não podemos hipertrofiar a responsabilidade do município nem esperar que ele tenha capacidade de tratar de questões mais amplas, de caráter global. Pegue o exemplo de Esteio: foi bairro de Canoas por muito tempo, e hoje é um município autônomo. Ele precisa se preocupar com o rio que o corta, mas Esteio está dentro de uma bacia hidrográfica que envolve quase 30 municípios. É uma situação muito mais complexa, que é prioridade do estado, dentro das diretrizes da União.
A discussão que se cria agora é sobre como cada município adotou medidas de prevenção e as implementou antes dos eventos climáticos. Mas a responsabilidade de medidas de prevenção é de cada município, sim, em casos de desastres naturais.
O que significa, na prática, a “competência comum”, prevista no artigo 23 da Constituição, nesse contexto?
A competência comum obriga todos os entes a agir em relação à fauna e à flora. O município deve buscar informações e dados, saber qual é o tipo de flora e quais espécies estão presentes em sua fauna. O estado congrega essas informações e a União estabelece diretrizes nacionais. Chamamos de competência comum porque os entes se somam. Um município pode ter medidas mais protetivas que outro, pois pode entender que tem questões mais suscetíveis em termos de fauna e flora. As atividades se somam, não se excluem.
Em que circunstâncias a responsabilidade pode ser compartilhada entre diferentes entes federativos?
A primeira divisão importante do dever de indenizar é entre responsabilidade subjetiva e objetiva. A subjetiva decorre de uma falha, que pode ser por negligência, imprudência ou imperícia. Ela pressupõe que alguém deveria ter feito algo concreto e não fez, ou fez mal, como no caso da imperícia. Porém, casos que envolvem desastres ambientais geralmente têm um grau grande de complexidade. Então, muitas vezes aplicamos a responsabilidade civil objetiva. A objetiva não analisa culpa, mas sim a relação causal: se o ente está envolvido na origem do evento, se tinha dever de cautela ou prevenção. No caso das enchentes de 2024, a União alega não ter responsabilidade. O Judiciário Federal tem entendido em sucessivas sentenças que a responsabilidade é de estados e municípios. Recentemente, o Ministério Público e o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul têm atribuído responsabilidade objetiva aos municípios, não pelo dano patrimonial – pela janela quebrada, pelo piso estragado ou pela casa totalmente destruída –, mas por danos morais. O MP está pedindo e o Judiciário tem aplicado, em geral, R$ 5 mil por unidade familiar. Esse é um ponto preocupante: atribuir uma responsabilidade extrapatrimonial, ou seja, um dano moral, por uma falha no dever de prevenção ou de enfrentamento das enchentes. Você não está dizendo que a pessoa não deveria ter tido a casa alagada. Você está dizendo que não houve o deslocamento daquela pessoa, não houve o enfrentamento adequado do caso, que aquela pessoa não foi bem acolhida quando estava desabrigada. Eu, na minha humilde opinião, entendo como bastante delicada essa situação, porque não se faz um exame de caso concreto daquela casa e pelo que o município e o estado podem ser responsabilizados em relação àquele imóvel, àquele bem, mas se coloca em termos abstratos. Isso é preocupante porque pode gerar indenizações bilionárias que inviabilizam municípios. Daqui a pouco o município não vai ter como pagar professores, hospitais, Unidades de Pronto Atendimento. Pode ser alguém que sofreu muito ou alguém que não sofreu, o dano moral parte do sofrimento psíquico da pessoa. Quando você opta por condenar por dano moral, e ainda mais com um valor fixo, é como se você colocasse todos os prejudicados no mesmo nível, onde uns podem ter tido um prejuízo maior, outros um prejuízo menor.
Na ação, o MP ponderou que, caso os pedidos de ressarcimento sejam aceitos, a União e o estado podem entrar como réus para o pagamento das indenizações. Isso é viável?
Sim, pode ocorrer. Porto Alegre tem quase 50 quilômetros de costa junto ao Guaíba, o que torna a situação muito complexa do ponto de vista ambiental. Não é responsabilidade apenas do município adotar as medidas, mas também do estado e da União fiscalizar. Assim, pode haver responsabilidade solidária para não inviabilizar financeiramente o município em uma eventual condenação. Isso vai passar por prova, a fim de demonstrar o que foi feito pelas administrações dos últimos anos em relação a medidas de prevenção especificamente em face do Guaíba. Se, ao final, o prefeito não conseguir demonstrar que nessas sucessivas gestões foram adotadas medidas compatíveis com as médias históricas [de cheia], podemos estar falando de uma condenação de centenas de milhões de reais.
Qual é a fronteira entre um evento de força maior, como a prefeitura alega ser o caso da enchente de 2024, e uma falha de gestão ou manutenção?
O ente público ou qualquer concessionária que presta um serviço pode ser responsabilizado se não adota mecanismos de prevenção proporcionais às médias históricas. Se o município não faz dragagens, não mantém drenagens, não gerencia resíduos, pode ser configurada a responsabilidade subjetiva do ente. Pode haver falha clara na gestão se ficar comprovado que não foram adotadas as medidas necessárias. Isso é avaliado processualmente em instrução probatória. Pode ter havido redução de orçamento ou fechamento de determinado programa de prevenção. Por outro lado, pode haver municípios que adotaram medidas, mas que não foram suficientes diante de uma enchente inédita, como vimos em Canoas e São Leopoldo. É preciso pensar o inverso: imagine um município que não tem histórico de grande variação nas médias de altura dos rios. Esse município resolve investir 50% do orçamento em mecanismos de prevenção, e para isso vai cortando na saúde, educação e outras áreas. E a chuva nunca ocorre e as estruturas nunca são demandadas. Como esse município seria visto pelo Tribunal de Contas? A prevenção deve ser proporcional às médias históricas. O que ultrapassa isso é força maior.
O fato de a prefeitura executar obras após a enchente pode ser interpretado como evidência de que havia um dever prévio de prevenção?
Se for comprovado aumento muito significativo de investimento em prevenção, de 100% ou algumas vezes o volume de recursos que era destinado antes da enchente do ano passado, pode configurar até mesmo uma assunção de culpa daquele município que não adotou medidas adequadas. Principalmente se ficar demonstrado que esse município foi reduzindo o valor que gastava com a prevenção até as enchentes do ano passado e, depois, cresceu numa progressão geométrica o valor que ele está despendendo. O fato é que, não só no Rio Grande do Sul, mas no Brasil, estamos com indicadores climáticos muito graves. Há eventos severos, sucessivos, e é necessário incremento no orçamento de prevenção. Não é porque você está fazendo esse incremento que está assumindo uma culpa. Você está simplesmente analisando dados que apontam que nós vamos ter, até 2030, mais eventos do que tivemos nos últimos 25 anos. Então, você precisa ter essa consciência política de que o investimento público deve ser maior do que você fazia antes e com prevenção. Mas pode se configurar, ainda mais se for o mesmo gestor, uma assunção de culpa. Como estava a questão dos diques de contenção? Como estava a manutenção das casas de bomba? Como estava a drenagem de rios? Como estavam as medidas de divulgação da informação, de comunicação social, antes das enchentes? O que existia antes? Você compara o modo como foi feito o enfrentamento antes e analisa com o que está sendo feito agora.
Há precedentes de condenação de municípios por eventos climáticos?
O padrão no Brasil, com base em precedentes dos tribunais estaduais, é a condenação de municípios pela falta de manutenção dos rios e problemas com saneamento básico, que são competências municipais. Não há condenações que envolvam desastres dessa proporção. Eu tenho conhecimento de algumas centenas de decisões do TJ-RS condenando os municípios por dano moral em relação à responsabilidade objetiva, aplicando o artigo 37 da Constituição, quando fala do dever de indenizar objetivamente em relação àquele resultado danoso, por ser ele uma parte daquela relação, por mais que não tenha dado causa. Apesar dessas condenações estarem ocorrendo, não há um histórico. Não tem ainda jurisprudência formada sobre um desastre minimamente parecido com o que aconteceu no ano passado.
Quais lições essa discussão nos oferece sobre o pacto federativo, especialmente no contexto de eventos climáticos?
Talvez a maior lição é que precisamos ter planos nacionais de prevenção e que esses planos devem ser cuidadosamente pensados a partir dos municípios, porque é o município que vai trazer o dado. O município mostra o fato como está posto. Algumas regiões são muito vulneráveis. Por exemplo, 40% do município de Canoas fica próximo a um rio que tem uma variação histórica [de cheias]. Você precisa que o dado chegue, seja agrupado no estado e faça parte de um grande plano nacional de prevenção. Esses planos precisam ser revistos constantemente para que possam impactar no orçamento da União e dos estados. A partir de dados de gestão pública no Brasil, não há nenhuma possibilidade de que o município possa ser o responsável, do ponto de vista orçamentário, de fazer esse tipo de enfrentamento. O município, em geral, não consegue sequer manter as suas despesas funcionais de saúde e educação. É preciso ter essa lição da importância de uma articulação nacional em torno dessas prevenções, que seja suprapartidária, fora de qualquer debate ideológico. Não tem como brigar com a realidade. Os eventos são cada vez mais fortes. A população já se acostumou com o léxico: “casas de bomba”. Uma expressão que nunca tinha ouvido falar e agora nos acostumamos, porque os eventos são cada vez maiores. Então, não é possível pensar que um ente municipal vai ter orçamento e logística para fazer esse enfrentamento. As medidas não podem ser pensadas a partir de orçamentos municipais, devem ser pensadas a partir do orçamento da União e de planos nacionais.
