A paradiplomacia brasileira perante a política externa nacional nos dias atuais: aspectos contemporâneos das relações federativas e internacionais do país

No dia 14 de abril deste ano o governo do estado do Maranhão recebeu um carregamento da China com 107 respiradores e 200 mil máscaras. A encomenda foi feita para equipar hospitais e profissionais de saúde daquele estado durante a pandemia. Utilizando-se de uma rota alternativa à usual, os equipamentos foram levados da Etiópia até o aeroporto de Guarulhos (SP), onde foi fretado um voo para São Luís, de forma a evitar o desvio de cargas ou a retenção do carregamento pelo Ministério da Saúde, este último caso que havia ocorrido em Santa Catarina [1]. A ocasião foi lembrada em meios de comunicação como uma iniciativa internacional do estado, contradizendo a tentativa de centralização destes insumos feita pelo Governo Federal no período [2].

O fato da mesma ter se desenvolvido de forma autônoma é parte de um fenômeno que marca as relações internacionais do Brasil desde os anos 1980. Trata-se da paradiplomacia, ou diplomacia paralela, termo cunhado pelo acadêmico Panayotis Soldatos (1990) para designar a ação externa de entes subnacionais – no caso brasileiro, estados e municípios – na promoção de seus interesses no ambiente internacional.

A paradiplomacia é um fenômeno que fora inicialmente pesquisado nos países da América do Norte e Europa (KUZNETSOV, 2015). No primeiro caso, estava ligado ao “novo federalismo” que marcara os estados americanos e canadenses em processo de internacionalização, e levou a uma corrente mais arraigada ao estudo de mecanismos institucionais e arranjos federativos para lidar com esta nova complexidade nas relações exteriores. No segundo, o processo de integração europeia levou a uma maior valorização de regiões e cidades, que passam a buscar representação nas instâncias supranacionais sem o intermédio das chancelarias nacionais.

Somente nos anos 1990 que tal pauta chega à Análise de Política Externa (APE) no Brasil, neste caso dentro dos debates de descentralização da política externa e questionamentos ao modelo de insulamento burocrático que caracterizou o processo decisório nas relações exteriores brasileira sob o Itamaraty. Autores como Mónica Salomón (2011), Tullo Vigevani (2006), Manoela Miklos (2010), dentre outros, são parte desta geração de estudos da APE no Brasil que debate a pluralização de atores na política externa nacional, dentre eles, os estados e municípios. O debate central, tanto na literatura brasileira quanto estrangeira, gira em torno do binômio risco-oportunidade da paradiplomacia perante a política externa nacional. Autores pioneiros destes estudos, como Duchacek (1990) e Soldatos (1990) alertavam para a fragmentação da voz externa nacional e consequentes contradições e prejuízos que viriam à estratégia internacional do país. Isso marcaria todo o debate sobre tal fenômeno dentro da diplomacia, e caracteriza o constante receio nas relações entre governos centrais e governos subnacionais na condução das relações exteriores.

A paradiplomacia surge no Brasil em meio aos problemas estruturais do próprio sistema federativo, conforme aponta Álvaro Branco (2011), visto que há uma concentração de recursos na União, levando os estados e municípios a uma “guerra fiscal” para buscar receitas. Por sua vez, o que Ironildes Bueno (2010) chama de “ativismo internacional dos governadores” passa a tornar-se uma prática institucionalizada no Brasil a partir dos anos 1980, primeiro no Rio de Janeiro (1983) e no Rio Grande do Sul (1987), sendo posteriormente estendida a outros estados. Entretanto, a paradiplomacia passou a ser inicialmente vista enquanto um desafio ao modelo de insulamento burocrático que moldava a política externa no período, principalmente sobre um ponto de vista federativo, visto que competia à União todas as atividades externas até então. Isso é manifestado na ocasião de criação da Secretaria Especial para Assuntos Internacionais do Rio Grande do Sul (1987), que trouxe forte preocupação institucional do Ministério das Relações Exteriores, marcando um momento de inflexão quanto à agenda internacional (NUNES, 2005).

Assim, a preocupação e o receio do Itamaraty quanto ao risco de contradições nas relações externas do país marcaram os primeiros anos de paradiplomacia brasileira. Tal posicionamento transitou para um padrão de aceitação e valorização da ação externa de estados e municípios com a criação da Assessoria de Relações Federativas (1997) e dos escritórios de representação regional do MRE, que deram legitimidade política a uma prática subnacional até então questionada pelo Estado brasileiro como um todo. A partir de então, cria-se uma política de Estado para monitoramento e incentivo da paradiplomacia estadual e municipal dentro das linhas gerais da política externa nacional. No governo Cardoso, ela se deu por intermédio da política de Diplomacia Federativa; nos governos Lula da Silva e Rousseff, pela Cooperação Internacional Federativa. Ambas políticas, através de diferentes meios e arranjos institucionais, buscaram maior controle sobre a ação externa subnacional, evitando choques de interesse com a política externa nacional praticada pelo MRE e por vezes incentivando em ações conjuntas nas diretrizes da agenda externa do país.

O período de incentivo do governo federal à paradiplomacia ocorre paralelamente ao processo de aprofundamento da integração regional no âmbito do Mercosul, que passa a abordar temas de cooperação em políticas públicas. Tal incentivo à cooperação descentralizada sul-sul tem como ponto de destaque a criação do Foro Consultivo dos Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), em 2004, primeira instância de representação subnacional na estrutura mercosulina que abriu espaço à participação paralela de entes não-centrais acerca de temas de integração regional. O Foro foi o resultado do papel de intermediação e coordenação desempenhada pela então Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República (SAF/PR), responsável por articular os entes subnacionais brasileiros na política de Cooperação Internacional Federativa. Assim, a inicial desconfiança do Governo federal brasileiro foi posteriormente transformada em estímulo na busca pela harmonia da política externa do país. Outros ganhos da articulação federativa foram as parcerias descentralizadas com Itália e França, os Foros de representação subnacional no BRICS e IBAS, assim como encontros organizados pela Subchefia para coordenação e monitoramento das atividades internacionais de estados e municípios.

Entretanto, desde o fim do governo Rousseff a pauta do diálogo federativo no âmbito das relações exteriores, que era feita por intermédio da SAF, perde espaço na agenda doméstica e externa. Apesar da continuidade dada às ações já consolidadas, tais como a coordenação da posição brasileira no FCCR, desde 2016 o diálogo do governo federal com os governos estaduais e municipais no âmbito das relações externas perde força. Apesar da conjuntura volátil que marcou a política brasileira a partir de então, percebe-se que perda dos mecanismos e práticas de engajamento subnacional oferecem riscos à política externa nacional. Foi o que alertavam os autores pioneiros nos estudos de paradiplomacia, enfatizando a necessidade de pensar a política externa a partir do diálogo federativo e consultas mútuas em temas internacionais.

Apesar de lidarem com pautas diferentes no ambiente internacional, a politização de temas da política internacional pode pôr em choque e causar constrangimentos ao Estado brasileiro, enfraquecendo os laços federativos em longo prazo. Foi o que aconteceu no caso inicialmente mencionado do estado do Maranhão. A ausência de uma prévia política ou instituição intergovernamental e federativa de diálogo quanto às práticas externas dos estados e municípios, como ocorria nos governos anteriores pode ensejar tais casos de desencontros entre os governos federal e subnacionais. Neste caso, o constrangimento ocorreu em nível doméstico, e não alcançou a esfera internacional. Entretanto, a presença de interesses nacionais e subnacionais concomitantes e descoordenados na política internacional expõe o país a riscos de incoerências nos posicionamentos, assim como de choques de interesses.

Portanto, há a necessidade do Estado brasileiro de não somente reconhecer o caráter descentralizado que marca as relações externas contemporâneas, como institucionalizar tal reconhecimento na forma de políticas, práticas e instituições que pensem o diálogo federativo através da ótica da cooperação internacional. Como é destacado por diversos autores da temática, como Gilberto Rodrigues (2011) e Tullo Vigevani (2006) a ausência de mecanismos de diálogo e cooperação intergovernamental aumenta o risco de contradições na ação externa nacional, comprometendo os objetivos e estratégias de inserção internacional do país. As políticas de Diplomacia Federativa e Cooperação Internacional Federativa trouxeram importantes ganhos políticos e econômicos à prática da paradiplomacia em estados e municípios brasileiros, consolidando um papel do Governo federal de intermediador e na cooperação descentralizada. Uma nova política federativa poderia retomar as atividades de monitoramento, incentivo e coordenação de iniciativas de estados e municípios, com maior ganhos na política externa como um todo, que deixou de ser centralizada no ente central brasileiro, e convive com uma nova realidade de prática política.

Referências e Consultas:

[1] ESTADO DO MARANHÃO. Em um mês, Maranhão avança no combate ao coronavírus com novos respiradores e leitos. Agência de Notícias, 17/04/2020. Disponível em: https://www.ma.gov.br/agenciadenoticias/?p=274983. Acesso em 20 jun. 2020.

[2] CHARLEAUX, João Paulo. A diplomacia paralela da compra de respiradores pelo Maranhão. Nexo, 21/04/2020. Disponível em: https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/04/21/A-diplomacia-paralela-da-compra-de-respiradores-pelo-Maranhão?utm_medium=Social&utm_campaign=Echobox&utm_source=Facebook&fbclid=IwAR2-R5eZZRRNDFJ7-v0oAOmn8OZIK1VHnno3M979uNWFJSJiuRd9yQ3Hco4#Echobox=1587512126. Acesso em 20 jun. 2020.

BRANCO, Álvaro Chagas Castelo. Paradiplomacia e Entes Não-centrais no Cenário Internacional. 1º ed. (ano 2008), 1º reimpr. Curitiba: Juruá, 2011. 156p.

BUENO, Ironildes. Paradiplomacia Contemporânea: Trajetórias e Tendências da atuação Internacional dos Governos Estaduais do Brasil e dos Estados Unidos. Tese (Doutorado) – Universidade de Brasília – UnB. Instituto de Relações Internacionais, 2010. 330p.

DUCHACEK, Ivo D. Perforated sovereignties: toward a typology of new actors in international relations. In: MICHELMANN, Hans J. and SOLDATOS, Panayotis. Federalism and international relations: the role of subnational units. New York: Oxford University Press, 1990.

KUZNETSOV, Alexander. Theory and Practice of Paradiplomacy: Subnational Governments in International Affairs. Routledge New Diplomacy Studies. Routledge: 2014. 185p

MIKLOS, Manoela S. A inserção internacional de unidades subnacionais percebida pelo estado nacional: a experiência brasileira. Dissertação de Mestrado. São Paulo: Universidade Estadual Paulista, Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas, 2010.

NUNES, Carmem J. S. A paradiplomacia no Brasil: o caso do Rio Grande do Sul. Dissertação de Mestrado. Porto Alegre: UFRGS, 2005.

RODRIGUES, Gilberto M. A. Relações internacionais federativas no Brasil. Dados, vol. 51, no. 4, 2008, pp.1015–1025. 2008.

SALOMÓN, Mónica. A dimensão subnacional da política externa brasileira: determinantes, conteúdos e perspectivas. In: PINHEIRO, Leticia; MILANI, Carlos R.S (org.) Política externa brasileira: a política das práticas e as práticas da política. 1º ed. Editora FGV: São Paulo, 2011

SOLDATOS, Panayotis. “An explanatory framework for the study of federated states asforeign-policy actors”. In: MICHELMANN, Hans J. e SOLDATOS, Panayotis. Federalism and international relations: the role of subnational units. New York: Oxford University Press, 1990.

VIGEVANI, Tullo. Problemas para a atividade internacional das unidades subnacionais: São Paulo e o contexto brasileiro. In: Primeiro Relatório Científico da Pesquisa “Gestão pública e inserção internacional das cidades. São Paulo: CEDEC/UNESP/PUC-SP/FGV- FAPESP, 2006.