A XVI Cúpula do BRICS: nas entrelinhas
INTRODUÇÃO
Em 2008, o BRICS se reuniu pela primeira vez em Ekatarimburgo. Composto pelo Brasil, a Rússia, a Índia, a China e a África do Sul (que se juntou ao grupo somente em 2010), estas nações se mobilizaram em torno de um interesse em comum: a reforma do sistema financeiro internacional de forma a torná-lo mais representativo e inclusivo dos países em desenvolvimento, cuja participação na economia mundial havia aumentado significativamente. A realidade mundial havia se transformado significativamente desde a Conferência de Bretton Woods em 1944, momento no qual a arquitetura econômica global pautada no liberalismo internacional foi acordada, inaugurando uma nova ordem mundial. Diferentemente do sistema das Nações Unidas, fundado poucos anos depois, esta organização foi construída de forma hierarquizada, privilegiando os interesses e valores das economias industrializadas. Na virada do século XX, o sistema de Bretton Woods já se observava uma realidade distante, mas as suas instituições deixadas para trás se mostraram incapazes de refletir internamente as mudanças observadas na economia política internacional, em especial a ascensão das economias emergentes.
Neste contexto, nasce o BRICS, mobilizando um grupo de países de diferentes regiões, culturas e organização políticas em prol da promoção dos seus interesses econômicos coletivos. A reação internacional ao grupo em primeiro momento se mostrou cética à sua capacidade de superar as distinções entre os seus membros a favor da cooperação. Quase 20 anos depois, contudo, o grupo tem fortalecido a sua atuação conjunta. Em fóruns multilaterais, a coalizão entre estas nações garantiu uma série de reformas dentro do Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio (OMC), alavancando o poder dos seus membros dentro destes. Não satisfeitos, o grupo avançou na fundação das suas próprias instituições, mais notavelmente o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e o Arranjo Contingente de Reservas (CRA). Como consequência, o grupo tem expandido o seu nível de articulação para além da área financeira e mostra a sua capacidade de cooperar frente a desafios globais contemporâneos, como a segurança internacional e o desenvolvimento sustentável.
Sendo assim, a capacidade do BRICS em surpreender especialistas e continuar com a sua institucionalização apesar das divergências entre os seus membros levou muitos a projetar ao grupo um papel anti-hegemônico, capaz de não somente promover reformas dentro de instituições internacionais pré-existentes para torná-las mais equitativas, mas sim de contrariar a ordem mundial liberal, a substituindo por algo alternativo e desconhecido. Esta expectativa tem sido abraçada por alguns dos seus membros, levando a discordâncias internas acerca do papel que o grupo deve desempenhar. Em 2023, este quadro foi reforçado quando o BRICS anunciou que estaria entrando em uma nova era de atuação, expandindo a sua membresia com a entrada do Egito, da Etiópia, do Irã, da Arábia Saudita e dos Emirados Árabes Unidos. Desta forma, após passar a sua primeira década voltado à articulação e fortalecimento dos seus mecanismos institucionais – muitos de natureza informal e ainda não consolidados – o grupo se encontra diante da necessidade de responder à seguinte pergunta: para o que serve o BRICS?
Neste sentido, a XVI Cúpula do BRICS, realizada entre os dias 22 e 24 de outubro de 2024, na cidade de Kazan, Rússia, evidencia o desafio que os membros do grupo enfrentam em definir o seu futuro. O evento abordou uma gama abrangente de assuntos, variando da criação de uma moeda própria do BRICS ao conflito em Gaza, contando com a presença de um número inédito de delegações nacionais. Inevitavelmente, o evento acarretou muita atenção midiática. Por um lado, muitos taxam o grupo como o “clube das autocracias”, reunindo um coletivo de países buscando favorecer a sua posição internacional por meio de sua aproximação à China, incapaz de assumir um papel verdadeiramente reformista. Por outro, o BRICS representa uma alternativa à ordem liberal internacional, apresentando uma ameaça à hegemonia financeira dos Estados Unidos, pelo bem ou pelo mal. De qualquer forma, o BRICS precisa se posicionar entre este quadro, definindo o seu objetivo institucional. Caso contrário, este cenário torna pouco provável a concretização das suas propostas mais ambiciosas, como a criação de um sistema de pagamento alternativo e a adoção de uma moeda comum, e coloca em risco as iniciativas já concretizadas pelo grupo.
Desta forma, a presente análise tem como objetivo discorrer sobre os atuais desafios enfrentados pelo BRICS como grupo por meio da apresentação dos principais temas abordados na Cúpula de Kazan, identificando a sua verdadeira capacidade de assegurar uma reforma da governança econômica global em prol dos interesses do Sul Global. Para tanto, o texto é dividido em três partes: i) segurança internacional; ii) reforma do sistema financeiro internacional; iii) a entrada de novos membros ao grupo. Além disso, também são apresentadas algumas dúvidas ainda existentes relacionadas ao impacto do processo sobre os países fundadores do BRICS e os seus efeitos práticos sobre a estrutura acionária do NDB e do CRA.
SEGURANÇA INTERNACIONAL
Desde a sua primeira cúpula, o BRICS tem tentado expandir o seu grau de cooperação para além de assuntos monetário-financeiros de interesse coletivo. Este desejo, entretanto, não é facilmente atingível. Apesar da existência de vontades compartilhadas entre seus membros acerca da reforma do sistema financeiro internacional, o histórico do grupo ainda tem sido marcado pela dificuldade em atingir consenso entre seus membros dada às suas diferenças culturais, políticas e econômicas. No âmbito securitário, este desafio é ressaltado ainda mais, principalmente no que diz respeito às tensões sino-indianas em relação a disputas fronteiriças e uma crescente competição econômica e geopolítica entre os países – reforçada pela desconfiança e recusa da Índia em aderir à Nova Rota da Seda -, e a Guerra da Ucrânia, acelerando pressões e descontentamentos diplomáticos entre os países-BRICS. Na mesma medida, esta tendência é acelerada com o processo de expansão do grupo.
Apesar destas tensões, no entanto, a Cúpula de Kazan foi marcada pela intensificação da cooperação dos países BRICS em temas de segurança internacional. Antes mesmo do início do evento, a China e a Índia chegaram a um acordo a respeito das regiões fronteiriças disputadas entre os países. A contestação desta área é histórica, mas desde 2020 os países se encontravam diante de um impasse militar em relação ao patrulhamento do território. Neste contexto, os detalhes de como a resolução desta disputa será atingida ainda precisam ser negociados entre os seus governos, mas um consenso acerca de como estas áreas devem ser monitoradas já é um grande passo para melhorar as relações entre os dois gigantes asiáticos e evitar um eventual conflito armado entre potências nucleares, já que a questão da reinvindicação fronteiriça em si segue em aberto.
Durante o evento, a Guerra da Ucrânia também foi um tema de forte destaque. Funcionando a base de uma presidência rotativa entre os países-BRICS, a Rússia não incluiu esta questão na agenda oficial da Cúpula deste ano. Para os russos, a sua presidência do BRICS em 2024 servia como uma oportunidade de evidenciar ao mundo, principalmente ao Ocidente, que o país não se encontrava isolado da política internacional e muito menos dos seus principais parceiros. No entanto, a ausência do conflito na lista de tópicos a ser discutidos não impediu que o grupo o abordasse. O presidente chinês Xi Jinping, neste sentido, afirmou que não deveria haver uma escalada de violência e que as partes deveriam trabalhar em prol da retomada da paz, posição que foi ecoada pelo Presidente Lula. A Índia, por sua vez, tem adotado uma atitude mais ativa em relação à Guerra da Ucrânia, se colocando à disposição da Rússia para restaurar a paz por meio de soluções diplomáticas (e certamente econômicas, considerando o aumento em compras de petróleo russo por parte dos indianos desde o início da guerra).
Para alguns especialistas, portanto, a referência à Guerra da Ucrânia durante o evento em Kazan se constituiu como uma falha diplomática para a Rússia. Esta visão é compartilhada pelo Ministério de Relações Exteriores da Ucrânia, o qual comentou em nota que “a cúpula do Brics, que a Rússia tentou usar para dividir o mundo, provou mais uma vez que a maioria do mundo permanece ao lado da Ucrânia em sua busca por uma paz abrangente, justa e duradoura.” Entretanto, para outros, os países BRICS não destinaram a devida atenção à guerra, reforçando uma postura passiva e complacente dos seus membros.
Semelhantemente, a presença do Secretário-Geral das Nações Unidas Antônio Guterres em Kazan suscitou críticas da sociedade civil internacional e do presidente ucraniano Volodymyr Zelensky. Na Cúpula, sua primeira visita à Rússia desde o início do conflito, Guterres clamou por uma paz justa na Ucrânia, em linha com a Carta das Nações Unidas, as resoluções do Conselho Geral e o direito internacional. Sobre sua presença, Yulia Navalnaya, política de oposição russa, afirmou que o Secretário-Geral estava “apertando as mãos com um assassino.” Zelensky, por sua vez, caracterizou a participação de Guterres como uma “escolha ruim” que coloca em xeque a legitimidade das Nações Unidas. Como consequência, o presidente ucraniano ainda não confirmou se deve receber a visita de Guterres nos próximos meses.
No fim, a Declaração de Kazan consolidou estes dois lados. Em contraposição às vontades dos representantes russos, o documento final da Cúpula menciona a Guerra na Ucrânia, mas dedica somente um parágrafo ao conflito. Além disso, a redação final não expressa um repúdio do BRICS ao conflito e evita uma menção explícita à Rússia. Indiretamente, a Declaração acaba distribuindo as reponsabilidades entre a Rússia e a Ucrânia em partes iguais:
Relembramos as posições nacionais relativas à situação na Ucrânia e em seus arredores, conforme expressas nos fóruns apropriados, incluindo o CSNU e a AGNU. Enfatizamos que todos os Estados devem agir de forma consistente com os Propósitos e Princípios da Carta da ONU em sua totalidade e inter-relação. Observamos com apreço as propostas relevantes de mediação e bons ofícios, visando a uma resolução pacífica do conflito por meio do diálogo e da diplomacia.
De forma distinta, esta permissibilidade não foi visível nas discussões do grupo acerca das tensões atuais no Oriente Médio decorrentes da guerra em Gaza. Semanas antes da Cúpula, a Rússia havia confirmado que membros da Autoridade Palestina estariam presentes em Kazan. De fato, o seu presidente Mahmoud Abbas participou do evento, chegando a discursar sobre os desafios humanitários, econômicos e financeiros que a Palestina enfrenta, e expressar a vontade da Autoridade Palestina em se juntar formalmente ao BRICS. Para Abbas, esta oportunidade seria um passo essencial para a construção de relações estratégicas com os membros do grupo. Antes do evento, o representante palestino também se reuniu com a presidente do NDB Dilma Rouseff e expôs as dificuldades que a Palestina enfrenta voltadas a sua reconstrução e desenvolvimento socioeconômico.
No final, a Autoridade Palestina não foi inclusa na lista de membros parceiros anunciados, tampouco foi oferecida apoio financeiro explícito por parte do NDB. Contudo, a condenação das ações tomadas por Israel por parte dos países BRICS é deixada clara em diferentes partes da Declaração de Kazan:
Enfatizamos a necessidade urgente de um cessar-fogo imediato, abrangente e permanente na Faixa de Gaza, a libertação imediata e incondicional de todos os reféns e detidos de ambos os lados que estão sendo mantidos ilegalmente em cativeiro e o fornecimento desimpedido, sustentável e suficiente de ajuda humanitária para a Faixa de Gaza, além da cessação de todas as ações agressivas. Denunciamos os ataques israelenses contra operações humanitárias, instalações, pessoal e pontos de distribuição.
Apelamos a todas as partes relevantes que ajam com a máxima moderação e evitem ações de escalada e declarações provocativas. Reconhecemos as medidas provisórias da Corte Internacional de Justiça nos procedimentos legais instituídos pela África do Sul contra Israel. Reafirmamos nosso apoio à adesão plena do Estado da Palestina às Nações Unidas no contexto do compromisso inabalável com a visão da solução de dois Estados, com base no direito internacional, incluindo as resoluções relevantes do Conselho de Segurança da ONU e da AGNU e a Iniciativa de Paz Árabe, que inclui o estabelecimento de um Estado da Palestina soberano, independente e viável, de acordo com as fronteiras internacionalmente reconhecidas de junho de 1967, com Jerusalém Oriental como sua capital, vivendo lado a lado em paz e segurança com Israel.
As autoridades israelenses não se manifestaram em relação ao BRICS, da Declaração de Kazan ou das falas dos seus membros durante o evento. O presidente Xi Jinping afirmou que um cessar-fogo é urgente, defendendo a Solução de Dois Estados e condenou o transbordamento do conflito ao Líbano. A Declaração de Kazan também reflete a posição contrária do BRICS acerca da invasão no sul do Líbano por parte de Israel e clamaram pela integridade territorial da Síria. Meros dias antes dos ataques israelenses a bases militares nos arredores de Teerã, o presidente iraniano Masoud Pezeshian condenou a ineficiência do Conselho de Segurança das Nações Unidas na frente de Guterres e afirmou que a organização não tem a capacidade de encerrar a crise.
Além da Ucrânia e de Gaza, a Cúpula de Kazan abordou a instabilidade securitária no continente africano, particularmente no Chifre da África e no Sahel. Neste sentido, a Declaração reforçou a preocupação do BRICS com a guerra civil e crise humanitária do Sudão, condenando o ataque à residência do embaixador dos Emirados Árabes Unidos em setembro de 2024, ato cujo exército sudanês nega ter realizado. A Declaração também ressalta o papel da União Africana na prevenção da violência no continente africano e na manutenção da paz entre os seus membros. Ausente do texto (e provavelmente da Cúpula em si) está qualquer condenação ao apoio da Rússia e dos Emirados Árabes Unidos às forças paramilitares no Sudão, tampouco uma menção explícita às tensões e à militarização fronteiriça entre o Sudão e a Etiópia, sendo o último um país-membro do BRICS desde janeiro de 2024, ou à escalada da violência no Tigré.
Um dos pontos mais sensíveis da Cúpula de Kazan se referiu à reforma do Conselho de Segurança (CS). Esta temática acompanha as reuniões do BRICS desde o primórdio do grupo, sendo de fundamental importância para as agendas diplomáticas particulares do Brasil, da África do Sul e da Índia, os quais almejam se tornarem membros permanentes do CS. Segundo o Felipe Frazão da Zero Hora, um impasse entre os países-membros africanos do BRICS levou o grupo a voltar atrás em declarações passadas apoiando explicitamente a participação permanente destas nações e está ligado diretamente ao seu processo de expansão do grupo.
Como novos membros oficiais do BRICS, o Egito e a Etiópia contestam o papel de liderança continental da África do Sul. Para estas nações, a participação permanente do país sul-africano no CS não seria representativo das dinâmicas securitárias da África. Em uma reunião paralela e seleta do grupo em um evento realizado em Nova Iorque em setembro, estes países já haviam concretizado a sua oposição à demanda da África do Sul e, apesar de tentativas conciliadoras, a sua posição pouco mudou em Kazan. A fim de superar este descontentamento e seguir com as pautas da reunião, a redação desta demanda na Declaração foi acordada da seguinte forma:
Reconhecendo a Declaração de Johanesburgo II de 2023, reafirmamos nosso apoio a uma reforma abrangente das Nações Unidas, incluindo seu Conselho de Segurança, com o objetivo de torná-lo mais democrático, representativo, eficaz e eficiente, e de aumentar a representação dos países em desenvolvimento nos quadros de membros do Conselho para que ele possa responder adequadamente aos desafios globais predominantes e apoiar as aspirações legítimas dos países emergentes e em desenvolvimento da África, Ásia e América Latina, incluindo os países do BRICS, a desempenhar um papel maior nos assuntos internacionais, em particular nas Nações Unidas, incluindo seu Conselho de Segurança. Reconhecemos as aspirações legítimas dos países africanos, refletidas no Consenso de Ezulwini e na Declaração de Sirte.
Desta forma, o rebaixamento da participação do Brasil, da África do Sul e da Índia à “os países do BRICS” desfavorece os seus interesses. Esta possibilidade já havia sido levantada por representantes do Brasil e da África do Sul no primeiro processo de expansão do grupo em 2023, os quais entendiam que a entrada de países com maior peso econômico e geopolítico do que este colocaria em risco o seu privilégio institucional como membros originais do BRICS, fato que se concretizou em Kazan com a resistência egípcia e etíope. Neste contexto, o reconhecimento à Declaração de Johanesburgo II, documento final da Cúpula do BRICS em 2023, objetiva atender aos interesses do Brasil, da África do Sul, e da Índia concomitantemente com os do Egito e da Etiópia, já que nesta o apoio do grupo à entrada destes países como membros permanente do CS está claro. De acordo com representantes brasileiros presentes em Kazan, embora seja uma consideração sútil, a menção à declaração anterior foi essencial para resolver um impasse relacionado à criação da categoria de membros parceiros, como será explorado posteriormente.
REFORMA DO SISTEMA FINANCEIRO INTERNACIONAL
Seguindo uma tradição que acompanha o BRICS desde sua formação em 2008, a Cúpula de Kazan contou com negociações extensas acerca da reforma do sistema financeiro internacional e a busca pela reorganização da sua arquitetura com a finalidade de refletir o peso do Sul Global na economia mundial e garantir um fluxo maior de investimentos voltados ao desenvolvimento. O contínuo descontentamento do grupo acerca da baixa representatividade das economias emergentes nas instituições Bretton Woods se repetiu na Rússia, principalmente em relação à concentração de funcionários de origens ocidentais nas suas estruturas organizacionais internas. Referente a este ponto, a Declaração de Kazan afirma:
Pugnamos pela reforma das instituições de Bretton Woods, o que inclui uma maior representação dos EMDCs em posições de liderança de forma a refletir a contribuição dos EMDCs para a economia global. Apoiamos um processo de seleção baseado no mérito, inclusivo e equitativo para os cargos mais altos nas instituições de Bretton Woods, aumentando a representação geográfica e o papel e a participação das mulheres.
Ressaltamos a necessidade de reformar a atual arquitetura financeira internacional para enfrentar os desafios financeiros globais, incluindo a governança econômica global para tornar a arquitetura financeira internacional mais inclusiva e justa.
Em 2014, o BRICS fundou o NDB e criaram o CRA, refletindo a sua percepção de marginalização dentro das instituições financeiras internacionais. Desde então, a institucionalização do banco do BRICS e do CRA tem gerado reação mista entre especialistas. Para alguns, a capacidade dos países BRICS em atingirem consenso a respeito de decisões importantes que levaram à criação destes mecanismos é impressionante não somente devido às heterogeneidades do grupo, mas também em função da sua natureza fundamentalmente informal, carecendo de um tratado específico estabelecendo as suas regras de conduta. Desta forma, o tratado fundador do NDB e do CRA hoje conta como o único mecanismo formal do BRICS.
Semelhantemente aos tópicos abordados na IX Reunião Anual do NDB realizada em agosto de 2024 na África do Sul, em Kazan o BRICS abordou temas como: o crescente endividamento público do Sul Global, a vulnerabilidade de mercados domésticos a choque externos, sobretudo decorrente da sua dependência nas políticas monetária-financeiras flutuantes dos Estados Unidos, as altas taxas de juro que dificultam o seu acesso a fontes diversificadas de financiamento e investimento externo junto com as suas condicionalidades infringentes e restritivas. Além disso, os membros do grupo reforçaram o seu compromisso de estreitar seus laços comerciais, priorizando trocas com base nas suas moedas locais, a sua coordenação macroeconômica e no fortalecimento do papel do NDB em prover fluxos de investimentos chaves ao Sul Global.
No final da IX Reunião Anual do NDB, a questão de como o processo de expansão do BRICS impacta a sua estrutura acionária e a divisão de votos entre os seus membros não foi resolvida. Entre os seus novos membros oficiais, somente o Egito e os Emirados Árabes Unidos já são membros do banco. Segundo o tratado fundador do NDB, a participação conjunta dos seus membros originais não pode cair abaixo de 55%, mesmo com a entrada de novos acionistas. Qualquer nação membra das Nações Unidas pode solicitar adesão ao banco, sendo que seu voto será condicionado ao número individual de ações subscritas no seu capital social. Contudo, o tratado não prevê o processo de expansão do grupo em si. O BRICS ainda não respondeu como a entrada de novos membros impacta esta divisão, se todos os seus novos membros devem automaticamente fazer parte do banco e em qual capacidade. Sobre estas questões, pouca informação se encontra disponível para consulta pública e não é claro se isto sequer tem sido pauta nas reuniões do grupo.
Semelhantemente à reforma do CSNU, o debate acerca da participação dos novos membros BRICS dentro do NDB evidencia as consequências práticas da expansão do grupo sobre os seus países fundadores. A motivação inicial pela criação do banco se pautou na representação inclusiva e igualitária entre os seus membros diante da sua insatisfação com a lentidão das reformas no FMI e no Banco Mundial. Qualquer decisão acerca da estrutura acionária do banco que prejudica os interesses dos seus membros originais e reduz a sua influência sobre o seu processo decisório – mais notavelmente o Brasil e a África do Sul, e em certo grau a Índia também – apela ao princípio do consenso do grupo e a invocação do poder de veto. Sendo assim, esta discussão evidencia novamente o desafio que o BRICS enfrenta para assegurar o consenso entre os seus membros e em navegar interesses conflituantes.
Outro debate de destaque durante a Cúpula de Kazan foi a criação de um sistema de pagamentos transnacionais alternativo. Esta pauta é particularmente interessante à Rússia diante da aplicação de sanções ocidentais por meio da sua exclusão do sistema SWIFT em resposta à sua invasão da Ucrânia. Este objetivo também é relevante para demais países BRICS, mas a proposta os atrai mais pela sua possibilidade de reduzir custos transacionais e fortalecer o uso de moedas locais, como defende o presidente Lula. Esta questão é sobretudo relevante para a China, considerando a sua busca por uma maior internacionalização do renminbi. Sobre esta questão, a Declaração de Kazan define:
Reiteramos nosso compromisso de aprimorar a cooperação financeira dentro do BRICS. Reconhecemos os benefícios generalizados de instrumentos de pagamento transfronteiriços mais rápidos, de baixo custo, mais eficientes, transparentes, seguros e inclusivos, baseados no princípio da minimização das barreiras comerciais e do acesso não discriminatório. Acolhemos o uso de moedas locais em transações financeiras entre os países do BRICS e seus parceiros comerciais. Incentivamos o fortalecimento das redes de correspondentes bancários dentro do BRICS e a permissão de liquidações em moedas locais, de acordo com a Iniciativa de Pagamentos Transfronteiriços do BRICS (BCBPI), que é voluntária e não vinculante, e esperamos novas discussões nessa área, inclusive na Força-Tarefa de Pagamentos do BRICS.
A possibilidade do BRICS estabelecer um sistema de pagamentos alternativo ao SWIFT tem gerado reações mistas e por vezes exageradas. Para o pesquisador Einar Tangen do Instituto Taihe, se concretizada, esta movimentação representaria “o fim da hegemonia do dólar americano. Se criado, haveria uma reação de pânico maciça por parte dos países desenvolvidos dependentes do dólar, o que poderia beneficiar o Banco do BRICS”. Para outros, contudo, pular a esta conclusão é precipitada e pouco realista. Segundo o professor Warwick Powell da Universidade de Tecnologia de Queensland, o SWIFT não impossibilita o uso de trocas com base em moedas locais e, fora este, existem demais sistemas de mensagens e pagamentos interbancários, como o Sistema de Pagamento Interbancário da China e o Sistema de Transferência de Mensagens Financeiras da Rússia, que cumprem um objetivo semelhante à proposta anunciada em Kazan sem levantar alertas sobre o fim da hegemonia financeira dos Estados Unidos.
Neste contexto, a probabilidade de o BRICS de fato criarem um sistema de pagamentos próprio é baixa. Conforme afirmam os professores da Universidade de Waterloo Eric Helleiner e Hongying Wang, muitas previsões acerca do grupo e da sua capacidade de criarem instituições alternativas às ocidentais são baseadas no sucesso observado a partir da fundação do NDB e do CRA, mas que talvez estas deveriam focar mais nas iniciativas do BRICS que não foram frutíferas, como o estabelecimento da sua própria agência de classificação de risco. Portanto, quem se preocupa com o fim da hegemonia financeira dos Estados Unidos com base na criação de um sistema alternativo ao SWIFT pode respirar mais aliviado. Para a sua concretização, os países teriam que primeiro garantir o consenso entre os seus membros, o que não tem sido uma tarefa fácil. Caso o grupo de fato consiga avançar com a proposta, a sua implementação, além de demorada, será cercada de riscos e incertezas que levarão mais tempo ainda para se estabilizarem.
De forma semelhante, os países BRICS novamente discutiram a criação de uma moeda comum entre os seus membros, visando reduzir a sua dependência no dólar americano. Esta possibilidade ganhou força durante o ano de 2023. Em abril, o presidente Lula comentou sobre a medida, questionando os motivos pela escolha do dólar americano como base do regime cambial na queda do sistema de Bretton Woods e a extinção da conversibilidade em ouro. Em agosto, o Ministro de Relações Exteriores da Índia manifestou o seu ceticismo sobre esta possibilidade. No mesmo ano, o Alexander Babakov, vice-presidente da Duma, defendeu a moeda do BRICS ao ressaltar os seus possíveis benefícios para o grupo e ao comércio mundial, incluindo o fortalecimento das suas moedas nacionais, que seria o primeiro passo em prol deste objetivo, junto com as digitais.
Segundo especialistas do Beijing Club for International Dialogue, uma moeda comum do BRICS ainda é uma possibilidade bastante distante. Esta visão é reforçada pelo fato que uma menção à proposta não foi inclusa na redação final da Declaração de Kazan. No entanto, a sua possibilidade ainda ganhou força durante o evento e culminou na apresentação de uma representação simbólica da moeda do BRICS em forma física ao presidente Putin, um gesto simbólico que acarretou considerável repercussão midiática. Embora a aceleração do uso de moedas nacionais seja a prioridade do grupo, o estabelecimento de uma moeda comum pode trazer os seguintes benefícios: i) facilitar trocas transnacionais, reduzindo custos transacionais e levando a uma maior inclusão financeira; ii) fortalecer as suas moedas digitais ao alavancar a tecnologia blockchain; iii) aceleração a integração comercial e econômica entre os seus membros e com os seus principais parceiros; iv) reduzir a sua dependência no dólar americano e na política monetária definida pela Reserva Federal dos Estados Unidos; v) encorajar outras nações a adotarem moedas comuns em âmbito regional; vi) evitar ou minimizar riscos decorrente da volatilidade e instabilidade financeira global; vii) minar a capacidade de implementação e eficiência de sanções econômicas ocidentais.
A criação de uma moeda comum, entretanto, também é acompanhada por um número extenso de riscos e incertezas que dificulta a sua concretização. Entre estes, a possibilidade de perdas econômicas aos países BRICS é acelerada por flutuações no mercado cambial e nas bolsas de valores globais. Como consequência, isto pode levar à redução do poder de compra dos países-membros do grupo, o que intensificaria a desigualdade socioeconômica em âmbito nacional. A questão da sua emissão e conversibilidade também representa um desafio fundamental à criação da moeda do BRICS, junto com o estabelecimento de um valor de referência para a sua utilização como meio de troca. Neste sentido, o aumento das reservas centrais de ouro dos países BRICS aponta para a possibilidade de centrar a moeda do grupo no recurso, mas esta opção também é bastante contestada.
Sobre a questão da conversibilidade da moeda do BRICS, Tangen afirma que “Se for escolhido um sistema de contribuição baseado em moeda fiduciária, provavelmente usaria um sistema de ledger distribuído mantido pelos bancos centrais contribuintes, garantindo uma imparcialidade. Criar um sistema de compensação também envolveria algumas questões técnicas, mas a cesta poderia ter um sistema de ponderação dinâmica para criar um valor de transação”. Powell, por outro lado, relembra o processo da criação do euro e as suas dificuldades iniciais. Como no caso da União Europeia, uma moeda comum entre os países BRICS teria repercussões sobre a soberania nacional dos seus membros, já que o seu sucesso dependeria de uma homogeneização de estruturas monetário-financeiras domésticas e de políticas macroeconômicas dos países que a adotarem. Além de altamente custoso, este processo é pouco viável politicamente para o grupo.
Apesar destes desafios, a ideia remota de uma moeda do BRICS não tem impedido rumores sobre a queda financeira dos Estados Unidos. Desde a Segunda Guerra Mundial, o dólar tem mantido a sua posição dentro da hierarquia financeira internacional, desempenhando as três funções monetárias básicas: meio de troca, reserva de valor e unidade de conta. Embora algumas moedas alternativas tenham se fortalecido desde então, com destaque ao euro e o iene japonês, e a participação porcentual dos Estados Unidos na economia mundial tenha se reduzido diante da ascensão das economias emergentes, sobretudo a China, mais de 80% do comércio mundial ainda é realizado com base do dólar. Como consequência, o dólar representava cerca de 70% das reservas internacionais no ano 2000. Atualmente, esta taxa tem se reduzido a 60%.
Para alguns, esta queda porcentual é evidência que a desdolarização está em curso e será acelerada a partir da internacionalização das moedas locais dos países BRICS, em especial o renminbi, e da cooperação monetária entre o grupo. Para outros, contudo, a reação internacional a este processo é precipitada. Por motivos diversos, a participação das moedas BRICS no comércio mundial ainda é bastante limitada e não é expressa em proporções significativas em reservas internacionais. Apesar da sua inclusão nos Direitos de Saque Especiais do FMI em 2016, a participação da moeda chinesa nas reservas internacionais timidamente alcança 2,5%. Sendo assim, não é possível afirmar que a queda percentual do dólar americano nas reservas internacionais decorre do fortalecimento das moedas de países emergentes, mas sim de demais economias industrializadas, como o Canadá e a Austrália. Desta forma, é improvável que o BRICS como conjunto possa apresentar uma ameaça à hegemonia financeira dos Estados Unidos a curto ou médio prazo.
Outra questão importante para a criação de uma moeda comum entre o BRICS é o apoio das instituições Bretton Woods, em especial o FMI. Coincidentemente, a Cúpula de Kazan foi realizada na mesma semana que as reuniões anuais entre o FMI e o Banco Mundial. Em uma coletiva de imprensa, Kristalina Georgieva, diretora-geral do Fundo, foi questionada acerca da movimentação do BRICS na criação de uma moeda própria e afirmou que a instituição precisaria de “mais detalhes” para avaliar as suas consequências sobre o sistema financeiro internacional. Durante a reunião anual, contudo, as instituições expressaram a sua preocupação com a fragmentação da governança econômica global e ressaltaram que a comunidade internacional precisa “reaprender a trabalhar em conjunto.”
Em suma, diversos desafios dificultam a capacidade do BRICS em seguir com a criação da sua própria moeda comum, incluindo o contínuo enfraquecimento da economia russa em função da Guerra da Ucrânia e o ampliamento da liderança econômica da China em comparação com demais membros do grupo. No entanto, iniciativas que visam acelerar a internacionalização do renminbi, incluindo a partir da integração econômica do BRICS, e a influência destes países sobre a precificação do mercado do ouro, do petróleo e demais minerais estratégicos podem apoiar os seus desejos de reduzir a sua dependência no dólar e minar a sua posição na hierarquia monetária internacional. A concretização deste processo, entretanto, se real, será paulatina, e assim os poderes ocidentais terão bastante tempo para se ajustarem às transformações da economia política internacional.
NOVOS MEMBROS
Como resultado da Cúpula de Kazan, o BRICS anunciou a inclusão 13 países – Turquia, Indonésia, Argélia, Bielorrússia, Cuba, Bolívia, Malásia, Uzbequistão, Cazaquistão, Tailândia, Vietnã, Nigéria e Uganda – como membros parceiros do grupo, uma nova categoria criada durante o evento. Sobre esta decisão, a Declaração de Kazan afirma:
Saudamos o considerável interesse dos países do Sul Global no BRICS e endossamos as Modalidades da Categoria de País Parceiro do BRICS. Acreditamos firmemente que a ampliação da parceria do BRICS com os EMDCs contribuirá ainda mais para fortalecer o espírito de solidariedade e a verdadeira cooperação internacional para o benefício de todos. Comprometemo-nos a promover ainda mais o desenvolvimento institucional do BRICS.
Como mencionado anteriormente, a criação da nova categoria decorre de um impasse entre os países BRICS em relação à redação do seu apoio à reforma do CSNU combinado com a sua dificuldade em acordar unanimemente os critérios de seleção e adesão de novos membros ao grupo. Sendo assim, a classificação como país-parceiro significa que estas nações poderão participar das reuniões do BRICS, mas não terão os benefícios associados à membresia plena. A Rússia, contudo, ressaltou que o processo de negociação da entrada destes países como membros-plenos ainda está ocorrendo e será anunciado em um momento posterior à Cúpula. Segundo os russos, mais de 30 países manifestaram interesse em fazer parte do grupo, mas uma expansão “desmedida” do BRICS é resistida por parte do Brasil, da África do Sul e da Índia.
Entre as candidaturas de novos membros, a Índia veementemente se opôs à entrada do Paquistão, e o Brasil notavelmente usou do seu poder de veto de forma informal para impedir a adesão da Venezuela e da Nicaragua. Apesar da oposição do Brasil, supostamente Nicolás Maduro teria chegado à Rússia, um dos seus principais aliados, de modo espontâneo e surpreendente aos membros do BRICS. Esta decisão pode ser entendida como uma forma da Venezuela (e da Rússia) de pressionar a diplomacia brasileira a retroceder na sua decisão. Em nota oficial, a Chancelaria venezuelana classificou a atitude do Brasil como uma “agressão” e um “gesto hostil”. Além disso, o Ministério das Relações Exteriores da Venezuela comparou a postura brasileira atual com as tomadas pelo ex-presidente Jair Bolsonaro, “reproduzindo o ódio a exclusão e intolerância promovidos dos centros de poder ocidentais para impedir, por enquanto, a entrada da pátria de Bolívar nesta organização” e que o país “sente indignação e vergonha por esta agressão inexplicável e imoral da chancelaria brasileira (Itamaraty), mantendo o pior das políticas de Jair Bolsonaro contra a Revolução Bolivariana”.
Segundo o Ministro das Relações Exteriores do Brasil Mauro Vieira, a decisão brasileira não ocorreu em função da crise política na Venezuela, mas sim da sua vontade em estabelecer princípios claros para a adesão de futuros membros. Para Celso Amorim, assessor especial da presidência, “Não adianta encher de países, senão daqui a pouco cria um novo G-77.” Posteriormente, Vieira confirmou que houve consenso entre os países BRICS acerca destes critérios, mas estes só devem ser compartilhados quando a Rússia encerrar a sua consulta com as nações que cumprirem os princípios acordados. Os representantes venezuelanos, contudo, ainda se encontram descontentes com a explicação brasileira, chegando a afirmar que a letra “B” de BRICS é de “Bolívar.”
Inegavelmente, o Brasil vetou a entrada da Venezuela informalmente como uma forma de garantir uma estratégia de equilíbrio e conciliação que o país tem adotado desde as eleições antidemocráticas do seu país vizinho. Além disso, a entrada de um número maior de nações autocráticas no BRICS representa um desafio profundo para o Brasil, o qual visa manter o pragmatismo e a autonomia das suas relações exteriores, inclusive com o Ocidente, e reforçar o seu compromisso com a democracia ao mesmo tempo em que busca continuar influente dentro do grupo. Esta posição entra em contradição direta com as vontades da Rússia e, sobretudo, da China, que busca expandir o grupo como forma de projetar o seu poder global e capitalizar sobre as crescentes frustações internacionais com as “hipocrisias ocidentais”, representadas, por exemplo, pela aplicação de sanções econômicas e a sua resposta ao conflito em Gaza.
Como mencionado, o processo de expansão do BRICS também prejudica a posição do Brasil, da África do Sul e da Índia dentro do grupo. No caso da Índia, o país tem sido o seu membro mais favorável ao Ocidente, ao mesmo tempo em que pode também se beneficiar diplomaticamente do seu processo de expansão. A posição conciliadora destas nações é fortalecida pela aproximação da Turquia, membro da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), ao BRICS como país-parceiro e possivelmente como membro pleno no futuro próximo. De acordo com Oliver Stuenkel, os representantes brasileiros, indianos e turcos visam instrumentalizar o grupo para expandir suas parcerias econômicas sem prejudicar a sua relação com o Ocidente e juntas estas nações conseguem opor as movimentações anti-hegemônicas dos demais países BRICS. Concomitantemente, a presença da Turquia ameaça os interesses russos dentro do grupo, considerando as tensões existentes entre seus governos em relação a uma gama variada de conflitos, como o Sudão, a Transcaucásia e, sobretudo, a Guerra na Ucrânia.
Entre os novos países-membros do BRICS, destaca-se a postura de um, não pela sua contribuição à Cúpula, mas sim pela sua ausência no evento. Em vez de estar presente em Kazan, a Arábia Saudita – cuja membresia no grupo ainda não foi confirmada pelo país – se encontrou na mesma semana com o Secretário de Estado dos Estados Unidos Antony Blinken. Neste contexto, a demora por parte da Arábia Saudita em anunciar a sua plena associação ao BRICS é resultado das pressões aplicadas por parte do governo norte-americano, o qual se preocupa com a aproximação dos sauditas à China. Conforme destaca Stuenkel, acredita-se que a Arábia Saudita objetiva balancear a sua relação com o Ocidente e o BRICS diante da possível transição de governo nos Estados Unidos.
Nas próximas semanas, os novos membros plenos do grupo devem ser anunciados pela Rússia. Entre os possíveis candidatos, a Indonésia e a Tailândia já manifestaram o seu interesse explícito em se tornarem membros plenos do BRICS. A Argélia, por outro lado, apesar de recentemente ter anunciado a sua adesão do NDB, demonstra resistência em entrar oficialmente no grupo. O Ministro das Relações Exteriores do Uzbequistão também afirmou que o país não está considerando se tornar um membro oficial no momento. Semelhantemente, o presidente do Cazaquistão Kassym-Jomart Tokayez confirmou que o país não tem planos para se tornar membro pleno do BRICS. Algumas questões a respeito do processo de expansão do BRICS, portanto, se mantém em aberto e a princípio não foram resolvidas durante a Cúpula de Kazan. Um dos principais desafios ainda existentes se refere a como garantir o consenso dos países BRICS dado o aumento da heterogeneidade entre os seus membros e como isto inevitavelmente mina os seus objetivos de maior integração e cooperação.
ANÁLISES FINAIS E O FUTURO DO BRICS
A Cúpula de Kazan evidencia o grau avançado de institucionalização que o BRICS têm atingido como grupo apesar da ausência de mecanismos formais voltados à condução e fortalecimento da sua cooperação. O desejo de um número cada vez maior de nações que gostariam de se aproximar do BRICS, tanto como membros plenos como associados, reforça a posição assumida pelo grupo como representante do Sul Global e dos interesses dos países em desenvolvimento. Apesar das suas diferenças econômicas, políticas e culturais, as quais muitas vezes colocam os seus membros em contraposição direta, o grupo tem assegurado o consenso mínimo necessário para estabelecer o NDB e o CRA, instrumentos essenciais para as suas pretensões de reformar a arquitetura financeira internacional e garantir um fluxo maior de investimentos voltados ao desenvolvimento sustentável.
Entretanto, ainda existem desafios profundos que minam a sua cooperação a longo-prazo. A movimentação anti-hegemônica e ocidental do BRICS, promovidos principalmente pela Rússia e China, gera um desconforto entre os seus outros membros originais, colocando em risco a legitimidade do grupo caso a política externa destes se volte cada vez mais às potências ocidentais. A incapacidade dos seus representantes em Kazan de unanimemente estabelecerem os princípios e critérios de entrada de novos membros demonstra as posições divergentes dos seus membros em relação ao futuro do grupo. As movimentações dos grupos são importantes, mas o seu impacto é limitado na prática, conforme refletido na Declaração de Kazan, a qual apresenta os principais tópicos abordados ao longa da reunião sem uma real substância, incluindo considerações vagas e, como apresentado neste texto, pouco factíveis. Neste sentido, é inegável que ao responder à pergunta “para o que serve o BRICS?” os seus países fundadores ainda não estabeleceram uma resposta coletiva.
Desta forma, é possível que o objetivo de se reformar as instituições financeiras internacionais de forma a alavancar a participação das economias emergentes nestas se mantém para todos os seus membros. Contudo, para a China, o BRICS são uma plataforma voltada para assegurar os seus interesses econômicos, expandindo as suas parcerias comerciais e fortalecendo a sua posição na economia mundial. A Rússia, por sua vez, visa reforçar ao Ocidente que a sua posição internacional não tem diminuído, entendendo o grupo como um meio para contrariar as estruturas hegemônicas. De forma distinta, a importância do BRICS para a Índia e o Brasil serve para manter os seus papeis como mediadores da relação entre o Ocidente e o Oriente, salvaguardando uma política externa autônoma que maximiza os seus ganhos diante da crescente polarização do sistema internacional. Com o objetivo de assegurar investimentos externos, a África do Sul vê o BRICS como uma fonte diversificada de recursos financeiros ao desenvolvimento.
Neste sentido, a incapacidade dos países fundadores do BRICS em definir o cerne da sua atuação coletiva cria um campo com lados divergentes no qual novos membros que se juntam ao grupo terão que se posicionar conforme os seus próprios interesses nacionais. Inevitavelmente, devido à sua relevância política e econômica desigual em relação a demais membros, a China lidera o processo de expansão do grupo ao seu favor. Entretanto, como mencionado anteriormente, a entrada de alguns países que ainda buscam manter relações favoráveis com o Ocidente pode levar à criação de alianças dentro do BRICS, favorecendo as vontades de determinados países em detrimento de outros, contribuindo para a sua fragmentação e minando a sua capacidade de atingir decisões conjuntas unânimes. Como consequência, a concretização das suas iniciativas mais ambiciosas, como a criação de um sistema transacional alternativo e a adoção de uma moeda comum, se torna uma realidade distante e improvável.
Contudo, embora a Cúpula de Kazan tenha reforçado os desafios que o BRICS ainda enfrenta para a concretização dos seus objetivos conjuntos, os tópicos abordados pelo grupo ainda são de extrema relevância, principalmente no que diz respeito à vulnerabilidade de países em desenvolvimento a choques externos financeiros, a sua crescente dívida pública e a sua dependência à política monetária dos Estados Unidos. Ainda, o aumento das taxas de juros e a instabilidade do mercado cambial coloca em risco o seu acesso a fontes de financiamentos essenciais para a promoção do desenvolvimento sustentável. Para conseguir endereçar estas preocupações válidas, o BRICS precisa tomar dois passos para atrás antes de seguir adiante, trabalhando para fortalecer as suas inciativas já existentes, em especial o NDB e o CRA, e em estabelecer os princípios básicos da sua atuação conjunta, prezando pelo acordo de mecanismos formais, eficientes e claros antes de aceitarem mais membros, plenos ou não. Caso contrário, o grupo somente gastará energia, dinheiro e tempo com propostas que não são realistas diante da sua atual configuração, tampouco consistentes com as realidades domésticas dos seus participantes.
