Em um país marcado por desigualdades históricas em que a fome e a extrema pobreza eram tratadas como problemas residuais ou de caridade, a criação do Bolsa Família alterou os rumos da assistência social no Brasil. De programa de alívio imediato a referência global elogiada por organismos internacionais, a iniciativa hoje protege quase 19 milhões de lares. Contudo, em meio à precarização global do trabalho, os limites e os desafios da transferência de renda voltam a ser pauta central no debate público.
Apontado por governos estrangeiros e entidades como referência no combate à fome, o programa enfrenta hoje novos obstáculos impostos pelo envelhecimento populacional, pela precarização do mercado de trabalho e pelas discussões em torno da Renda Básica Universal. Para debater os avanços, as limitações e o futuro da proteção social através do Bolsa Família, o Portal Humanista conversou com Celia Lessa Kerstenetzky, economista, pesquisadora e professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Celia Kerstenetzky / Arquivo pessoal
América Latina
A experiência brasileira com transferência de renda teve início na década de 1990, alinhada a iniciativas semelhantes em países vizinhos, como o México. O grande marco da região foi encontrar mecanismos de proteção e segurança econômica para grupos sociais que historicamente sempre estiveram à margem dos benefícios formais do mercado de trabalho.
“A grande novidade pela qual a América Latina se tornou famosa foi encontrar uma forma de criar proteção e segurança econômica para grupos sociais que não se encontravam protegidos pelos mecanismos normais – historicamente atrelados ao status no mercado formal de trabalho”, aponta Celia.
Enquanto inicialmente os programas eram vistos apenas como alívio temporário, o modelo brasileiro se diferenciou ao estabelecer metas ambiciosas de erradicação da extrema pobreza. Com a deterioração das condições de trabalho em escala global e políticas de austeridade econômica, a precarização atingiu inclusive nações desenvolvidas. Segundo a economista, países ricos passaram a adotar benefícios assistenciais inspirados diretamente nas experiências latino-americanas para amparar trabalhadores vulneráveis.
“Com a piora dos mercados de trabalho globais e as opções por políticas de austeridade, essa precarização atingiu inclusive os países desenvolvidos. Nesses locais, passou-se a criar benefícios monetários no âmbito da assistência social para lidar com trabalhadores em situação de pobreza – algo que antes era residual e focado apenas em quem não podia trabalhar. Há programas em países ricos inspirados justamente na América Latina.”
Renda Básica Universal: utopia ou horizonte possível?
No centro do debate internacional sobre o futuro da seguridade social está a Renda Básica Universal (RBU). O Brasil possui, inclusive, um marco legal pioneiro nessa direção: a Lei nº 10.835/2004, que prevê a instituição progressiva de uma renda básica para todos os cidadãos, desvinculada de condicionalidades.
Contudo, a efetivação ampla da medida esbarra em barreiras orçamentárias estruturais. Para Célia, universalizar o benefício a patamares que assegurem uma vida digna exigiria um volume de recursos tão elevado que poderia comprometer o financiamento de outras áreas vitais do Estado de Bem-Estar Social, como o Sistema Único de Saúde (SUS) e a educação pública.
Apesar disso, o debate sobre recortes estratégicos permanece vivo. Propostas como a universalização de um benefício voltado para a infância – apoiadas por pesquisadores do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) – ganham força, partindo do princípio de que lares em situação de vulnerabilidade concentram o maior número de crianças, que representam a força de trabalho e a base tributária do futuro.
“As transferências cumprem uma função de segurança econômica imediata e se conectam com o desenvolvimento à medida que alimentam a economia local. No entanto, para atuar plenamente como desenvolvimento, a transferência precisa caminhar junto com o investimento em oportunidades e infraestrutura social”, pondera a pesquisadora.
Os limites da transferência de renda e condicionalidades
Embora o Bolsa Família desempenhe uma função indispensável de segurança econômica e dinamize a economia local, a especialista alerta para o risco de sobrecarregar o programa, esperando dele respostas que pertencem a outras esferas das políticas públicas.
“Sempre temos que pensar como fica o financiamento de um programa como a renda básica universal, quando confrontado com as necessidades de expansão do SUS, da educação pública e de outras políticas sociais importantes no Brasil. Isso não quer dizer que o debate perdeu significância. Existem ideias, por exemplo, de universalização do benefício voltado para a infância – proposta apoiada por pesquisadores do IPEA –, considerando que as famílias mais pobres têm mais filhos e que as crianças serão os futuros trabalhadores e contribuintes.”
Nos países desenvolvidos, as transferências focadas nos mais pobres representam apenas uma fração menor dos amplos Estados de Bem-Estar Social. O erro, segundo a pesquisadora, é enxergar o programa brasileiro como a totalidade da rede de proteção do país.
“O Bolsa Família é muito eficiente, mas o impacto dele na redução da desigualdade como um todo é pequeno porque o programa é pequeno – gastamos em torno de 1% a 1,5% do PIB nele. Não dá para fazer milagre”, pontua a professora, lembrando que a queda expressiva da desigualdade na primeira década e meia do século XXI esteve fortemente atrelada à política de valorização do salário mínimo.
As contrapartidas exigidas das famílias beneficiárias – como a frequência escolar mínima de 85% e a manutenção do calendário de vacinação em dia – mobilizam debates no meio acadêmico e na gestão pública.
Para a economista, as condicionalidades funcionam muitas vezes como uma pressão adicional sobre lares já esmagados pela insegurança econômica, sem que haja comprovação de ganhos expressivos atrelados unicamente à exigência.
“No caso da educação, ficamos sem saber se o fator decisivo foi a exigência da condicionalidade ou simplesmente a melhoria da renda, que permitiu à família abrir mão do trabalho daquela criança”, questiona.
Perspectivas para o futuro
Olhando para os próximos anos, a pesquisadora avalia que a demanda estrutural pelo programa permanecerá estável enquanto o país não enfrentar impasses históricos profundos.
“Olhando para os próximos 20 anos, não vejo perspectiva de diminuição significativa da demanda pelo Bolsa Família enquanto as questões estruturais não mudarem. Elas dependem de uma melhoria robusta no mercado de trabalho e da expansão de oportunidades em educação, saúde, cuidados e cultura, entre outras”, conclui.
