Leonardo Granato (ODELA)*
No contexto do atual momento que está sendo atravessado pelo Mercosul, em termos de reconfiguração do modelo de integração emergente do período da chamada “maré rosa” sul-americana, através do presente texto propomos debater a ideia de que os diferentes “momentos” atravessados pelo Mercosul ao longo da sua história sempre encontraram uma correspondência com os interesses dos setores mais dinâmicos das burguesias principalmente do Brasil e da Argentina, unificados sob a hegemonia do capital financeiro e das empresas transnacionais, inclusive na conjuntura dos governos progressistas dos último anos onde tem-se registrado, por parte da ação política, uma certa tentativa de desafiar os cânones integracionistas impostos pela hegemonia do capital.
Num contexto externo marcado pela crise da dívida e pela estagnação econômica, a gênese do Mercosul começou com a integração bilateral do Brasil e Argentina na década de 80, com os objetivos de fortalecimento dos processos de redemocratização, de paz e segurança, e de desenvolvimento e autonomia. Entre 1985 e 1988, o Programa de Cooperação e Integração Econômica e o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, com amplo apoio dos setores industriais locais, constituíram os pilares para a criação de um mercado comum que, com base em protocolos setoriais de cooperação industrial gradual e simétrica, contribuísse para o desenvolvimento interno de ambos os países.
Já nos anos 90, o contexto de reestruturação e ofensiva capitalista e a ascensão dos novos governos neoliberais no Cone Sul favoreceram uma reorientação da política bilateral de integração, reorientação essa que se cristalizaria mediante a aprovação do Tratado de Assunção de 1991 que, com a parceria de Uruguai e Paraguai, daria origem ao Mercosul. Em conformidade com as diretrizes da Rodada Uruguai do GATT e com a “nova” estratégia de integração para a América Latina definida pela CEPAL, o modelo desenvolvimentista da integração seria substituído por uma integração “aberta” aos mercados, colocando-se a promoção do comércio e dos investimentos como o eixo dinâmico do processo associativo. Fortemente centralizado nos poderes executivos dos países membros, o Mercosul funcionou com uma arquitetura institucional mínima em consonância com o espirito comercial do bloco, e com o ideário organizacional hegemônico naquele momento, o gerencialismo. Instalou-se, assim, segundo Katz (2006), em resposta à articulação dos aparelhos estatais com as empresas multinacionais, o “Mercosul dos negócios”, onde as grandes beneficiárias pela ampliação dos mercados e pelas reduções alfandegárias foram as grandes corporações estabelecidas, principalmente, no Brasil e na Argentina. Foi neste contexto que os setores hegemônicos do capital investiram “desde cima”, nos termos de Kan (2016), na consolidação do Mercosul enquanto etapa preparatória para o ingresso da região na ALCA. A intransigência do governo norte-americano nas negociações e os impactos regressivos do modelo neoliberal que não tardariam em se fazer sentir na região como um todo, sentaram as bases, ao final dos anos 90, para as demandas populares por um novo modelo de integração, assim como para a rejeição da integração hemisférica proposta pela ALCA, que se cristalizaria em 2005 com a ação coordenada dos países do bloco mercosulino.
A partir de 2002/2003, no contexto de crise da hegemonia neoliberal e das diversas mobilizações e protestos sociais, e numa conjuntura externa favorável de retomada do crescimento mundial, a nova onda de governos progressistas na região foi expressão de uma alteração na correlação de forças nos Estados sul-americanos. Em linhas gerais, apesar da diversidade de experiencias históricas dos vários países, podemos afirmar que os novos governos buscaram margens para a superação do dogma neoliberal através da tentativa de reconfiguração dos pactos nacionais de capital e trabalho. Assim, sem desfazer as principais diretrizes de política econômica dos governos neoliberais (comprometendo-se, de fato, a definição de formulações mais profundas a respeito de questões estruturais), os governos progressistas afirmaram a necessidade de implementação de agendas nacionais e sociais de desenvolvimento, em diálogo com as camadas populares da sociedade. A política de integração com a América do Sul passaria a ser para estes governos, e em particular para os governos Lula e Kirchner, uma prioridade da política externa (re)orientada pelos vetores da autonomia externa e do desenvolvimento interno.
Neste novo cenário, com expressivo apoio de movimentos e organizações da sociedade civil, o Mercosul buscaria ser reconfigurado através da inclusão de novos temas de viés social e produtivo na agenda interna do bloco, mas sem conseguir alterar, em essência, seu caráter mercantil e dependente, funcional à manutenção do status quo de certos setores das burguesias dominantes do Brasil e da Argentina (financeira e agrária, principalmente).
Em trabalho anterior, nós argumentamos que apesar das tentativas de mudança (que talvez tenham negligenciado, de alguma forma, a influência das classes e setores dominantes), continuaram prevalecendo no Mercosul, entre 2003 e 2016, a lógica e os valores do mercado, marca de origem do bloco (GRANATO, 2016). Vejamos a seguir algumas evidências.
Em termos da chamada integração produtiva, apesar da aprovação, em 2008, do Programa de Integração Produtiva do Mercosul, e em 2012, do Mecanismo de Fortalecimento Produtivo do Mercosul, a articulação de políticas industriais comuns, desafiantes da tradicional divisão internacional do trabalho, é, ainda hoje, um tema pendente. Como bem sinalizou Katz (2014) a este respeito, o Mercosul não materializou nenhum passo em direção à coordenação macroeconômica. O divórcio de moedas, tipos de câmbio e políticas fiscais entre seus membros é significativo, e como a indústria recuou frente a processos de reprimarização das economias do bloco, qualquer alternativa de coordenação interindustrial tornou-se abstrata. Somam-se a esse quadro as negociações com a China, e demais acordos de livre-comércio que só reforçaram a subordinação.
Em termos institucionais, boa parte do desenho institucional do Mercosul permaneceu associado à racionalidade própria dos anos 90, e esferas como o Parlasul ou a Unidade de Participação Social, criadas para a ampliação da base de sustentação social do bloco, revelaram-se, na prática, de alcance bastante limitado.
Em termos de tratamento das assimetrias e desigualdades nacionais e sociais dentro de cada país, e do bloco de integração como um todo, a agenda relativa ao Focem, posto em prática em 2007, esteve, no período, majoritariamente determinada por questões conjunturais, ao invés de balizada por uma estratégia sustentável de longo prazo para reduzir disparidades. A ausência desta estratégia de longo prazo se articula também com o peso relativo dos fundos.
Com base nestas, ainda que poucas, evidências, fazemos nossa a opinião de Fuser (2017) no sentido de que os governos progressistas foram incapazes de superar a inserção subalterna ou “satelizada” (como diria Jaguaribe) que caracterizou o Mercosul desde o início; inserção essa defendida pelas frações dominantes das burguesias nacionais do rentismo mineral e petroleiro e do agronegócio exportador (ainda que sem supormos, de forma automática, que exista, neste campo, uma separação tão clara entre rentistas e industriais). Assim como no caso brasileiro, em que o governo Lula, segundo Boito Jr. (2005), promoveu a ascensão ao bloco no poder da grande burguesia industrial interna e agrária sem quebrar a hegemonia das finanças, limitando-se às margens de manobra de implementação de uma política de integração de viés autonomista e socio-desenvolvimentista (GRANATO; BATISTA, 2018), a tentativa dos Kirchner, na Argentina, de fortalecimento de alguns setores da burguesia interna não associados ao processamento de recursos naturais, também se mostrou de alcance limitado, segundo Schorr e Wainer (2005).
A opção estratégica das burguesias locais desses grandes países, a despeito de qualquer política estatal de viés autonomista e socio-desenvolvimentista, sempre foi a associação com o capital estrangeiro (quase sempre em caráter de parceiros ‘menores’) e a correspondente integração subordinada de alguns setores (como dito, principalmente agronegócio, petróleo e derivados, e alguns poucos commodities industriais) às cadeias globais de valor. É interessante como este último conceito, referente à estratégia global de segmentação produtiva adotada pelas empresas transnacionais, nos permite, na atualidade, (re)discutir as categorias de autonomia e dependência, verificando a persistência das condições estruturais que historicamente reproduzem a dependência da região. Afinal, esta noção de cadeias globais de valor, conforme salientado por Treacy (2018), não representa outra coisa do que o mesmo processo global de desenvolvimento desigual e estratificado que consagra para os nossos países uma inserção externa baseada na exportação de bens e serviços vinculados às vantagens comparativas estáticas e na recepção de capitais estrangeiros.
Resultam, a esse respeito, instigantes as indagações de Gambina (2011) sobre o Mercosul dos últimos anos e as contradições estatais: ¿Quién decidió que los países del Mercosur sean en conjunto el principal productor y proveedor mundial de soja? ¿Es resultado de una decisión planificada soberanamente o producto de la estrategia de un puñado de empresas transnacionales de la alimentación y la biotecnología que manejan el paquete tecnológico del actual modelo productivo? Uma política de integração que promovesse autonomia e desenvolvimento interno pela via da industrialização parece nunca haver integrado o horizonte estratégico das frações dominantes das burguesias nacionais do Brasil e da Argentina, que, sob a lógica capitalista do lucro, souberam enfrentar as tentativas autonomistas da ação política do período 2003-2016. Talvez se em algo tenha contribuído a presente reflexão seja em chamar a nossa atenção para as limitações objetivas que a dinâmica do capital e a correlação de forças impuseram, neste campo, o da integração, à ação política.
*O presente texto constitui uma versão resumida de um trabalho maior produzido para a Mesa “Agenda de Retrocesso e Políticas de Integração na América Latina”, que integrou a programação do II Workshop do Grupo de Trabalho “Estado, Instituições e Desenvolvimento” da Associação Latino-Americana de Ciência Política (ALACIP), promovido pela Universidade Federal Fluminense (UFF) em novembro de 2018.
Referências
BOITO Jr., Armando. A burguesia no governo Lula. Crítica Marxista, n. 21, p. 52-77, 2005.
FUSER, Igor. Reflexões sobre as burguesias sul-americanas e a integração regional. Estudos Internacionais, vol. 5, n. 3, p. 112-125, 2017.
GAMBINA, Julio. Un modelo en discusión. Aporrea, 24/06/2011. Disponível em <https://www.aporrea.org/ideologia/a125634.html>, acesso em 20/10/2018.
GRANATO, Leonardo. Mercosur: ideales y estrategias en la periferia del capitalismo. In: RACOVSCHIK, María A.; RAIMUNDI, Carlos (Org.) ¿Fin de ciclo o paréntesis en la región? Balance de la última década y reflexiones sobre el nuevo escenario del Mercosur. Buenos Aires: FLACSO Argentina, 2016, p. 77-92.
GRANATO, Leonardo; BATISTA, Ian Rebouças. Intereses en pugna en el estado brasileño en torno de la política de integración para el Mercosur (2003-2010). Relaciones Internacionales, n. 38, p. 41-57, 2018.
KATZ, Claudio. Economía, clases y gobiernos en América Latina. Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol. 8, n. 2, p. 92-123, 2014.
KATZ, Claudio. El rediseño de América Latina: ALCA, MERCOSUR y ALBA. Buenos Aires: Ediciones Luxemburg, 2006.
SCHORR, Martín; WAINER, Andrés. A propósito de la crisis del Mercosur. Notas sobre el proyecto de país de la “burguesía nacional” en la Argentina. Realidad Económica, n. 215, p. 8-19, 2005.
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