José Daniel Sousa Oliva (UFRGS)*
Portada de la obra
¿Cuáles son las capacidades que un Estado debe tener para alcanzar los objetivos de desarrollo? y particularmente, ¿cómo la planificación democrática puede ser una herramienta valiosa para lograr legitimidad gubernamental? Estas son las preguntas que nos propusimos responder en el libro Planificación gubernamental. Manual para la elaboración de planes de desarrollo editado recientemente por Oxford University Press. Lo hacemos en un momento en que las democracias latinoamericanas imponen nuevos desafíos para su consolidación, por lo que la planificación, a nuestro parecer, recobra importancia como herramienta para obtener legitimidad.
Nuestro argumento es que la planificación democrática es un instrumento para el fortalecimiento de las capacidades estatales por lo que un ejercicio eficaz y eficiente de gobierno se dará en la medida que se logre un equilibrio en ese conjunto de relaciones y correspondencias entre las demandas ciudadanas y cómo el Estado es capaz de identificar el valor público; las potencialidades organizativas y los resultados directos; el balance entre la gestión pública y el respaldo político. Lo anterior lo fundamentamos a través de una revisión teórica e histórica de la planificación y presentamos una metodología participativa de cómo elaborar planes desarrollo con legitimidad gubernamental que reflejen decisiones y acciones con sentido de valor público, lo que convierte a este libro en un manual práctico y accesible para directivos públicos, académicos, consultores y estudiantes.
Este libro surge de combinar nuestra experiencia como consultores para los distintos órdenes de gobierno y el congreso para el diseño y la evaluación de planes de desarrollo, la capacitación a servidores públicos, con los menesteres de la academia y la investigación. En la marcha, nos dimos cuenta de que era necesario establecer una metodología que permitiera dar una estructura con base metodológica a los ejercicios de planificación más allá de los requerimientos legales, lo que permite también no sólo tener una guía de cómo diseñar un plan, sino una herramienta para darles seguimiento y evaluarlos.
El texto se compone de tres apartados: Fundamentos teóricos, Metodología para la planificación y Formulación del plan gubernamental. El primer apartado contiene cuatro capítulos a través de los cuales se presentan elementos históricos y teóricos sobre la relación entre el Estado, la economía y los ejercicios de reflexión a futuro para el proceso de toma de decisiones.
El capítulo 1, parte de algunas consideraciones básicas de la planificación, en principio definiéndola como “una reflexión del futuro de una comunidad, a partir del análisis e interpretación de la información de su pasado, para la toma en el presente, de las decisiones públicas de mayor beneficio comunitario”, por lo que asume la importancia de la política en el sentido del bien común.
Asimismo, de manera pedagógica se explican las fases del proceso de planificación gubernamental y su funcionamiento a partir de las preguntas básicas para elaborar un diagnóstico mediante un conjunto de indicadores, hasta la conformación de la imagen objetivo, es decir, el punto a donde se quiere llegar con la planificación.
En el segundo capítulo se presenta a la planificación como instrumento para fortalecer las capacidades estatales en la generación de desarrollo. El lector encontrará las principales discusiones teóricas contemporáneas sobre Estado, autonomía y desarrollo en América Latina que abordan el conjunto de capacidades mínimas que requiere un Estado; los momentos claves de la planificación durante el siglo XX y la revigorización de los ejercicios de reflexión de futuro y su importancia para generar legitimidad. A partir de ahí, se propone un tipo ideal de Estado desarrollista democrático basado en la planificación democrática, la legitimidad, respaldo político, burocracia capacitada, rendición de cuentas y autonomía estatal. Esto permite una intervención pública más efectiva en las sociedades de la región al producir no solo crecimiento, sino también desarrollo.
Así, el contenido teórico del segundo capítulo le da soporte al plan de desarrollo respecto de su legitimación, ya que el énfasis está en el diálogo con la sociedad civil a través de procesos legítimos. Por tanto, se requieren métodos de planificación participativa para la formulación de los objetivos de bienestar social a fin de permitir el establecimiento de un proyecto de país viable y contar así, con una carta de navegación confiable apoyada en mecanismos de la planificación a largo plazo.
Mientras que en el tercero damos cuenta de modelos de planificación que impactan en mayor medida en el mundo a partir de las diferencias históricas en la relación Estado, sociedad y economía: la planificación indicativa en países con economía de mercado; planificación normativa en naciones con una economía centralmente planificada y planificación mixta en donde utilizan un modelo híbrido de los dos primeros. El análisis que presentamos toma en cuenta el contexto histórico y el enfoque teórico para los modelos de planificación. En ese apartado consideramos importante iniciar con algunas precisiones conceptuales, como política, economía, soberanía, potestad y sobre todo cómo se relacionan con la planificación en cada uno de los modelos, para luego ejemplificar el caso mexicano cuyo modelo de planificación se caracteriza por ser mixto.
Lo anterior se relaciona con el contenido del capítulo 4, dedicado al sistema nacional de planificación de México a través de las distintas reformas administrativas y el análisis de su estructura y funcionamiento. El caso mexicano es particularmente interesante ya que, a diferencia de otros países, por cuestiones legales los ejercicios de reflexión de futuro son denominados como “planeación” y no planificación, tal como es posible observar en la primera Ley sobre Planeación General de la República que data de 1930, la cual urgía un diagnóstico para conformar el “Plano Nacional de México”, el cual podría considerarse como el primer plan de esa nación. En la misma sección se ofrece un análisis de los hitos más importantes del país en los ejercicios de reflexión de futuro y los impactos de las modificaciones legales hasta 2018. Por otro lado, este capítulo busca también ser útil en la comprensión de la teoría de sistemas y cómo puede ser aplicada en la planificación gubernamental.
La segunda parte del libro, integrado por los capítulos 5 y 6, muestra el funcionamiento metodológico de la planificación, desde el proceso decisorio, es decir, las políticas públicas, hasta la conformación de los programas. El capítulo 5 ayuda a distinguir las diferencias conceptuales entre políticas públicas, programas y proyectos públicos; además, ofrece herramientas analíticas para la gestión pública y la legitimación del plan gubernamental. En ese sentido, el quinto capítulo es esencial al presentar una innovación en la búsqueda de legitimar las acciones de gobierno: el teorema de la legitimación gubernamental, el cual es fundamental en la respuesta a la pregunta central de este libro, ¿cómo elaborar un plan de desarrollo que permita garantizar un ejercicio eficaz y eficiente en los distintos órdenes de gobierno?
En lo que respecta al capítulo 6, se exponen dos métodos esenciales para la elaboración del plan gubernamental. Por un lado el marco lógico, que permite diseñar los programas de gobierno a partir del análisis de la causalidad de los problemas y de los elementos para su evaluación. Por otro, el análisis de los involucrados, necesario para la viabilidad política y el éxito de los objetivos trazados en el plan.
La tercera parte del libro contiene elementos técnicos que guían al lector a cada una de las etapas que conforman la elaboración del documento del plan de desarrollo, desde el diagnóstico, la organización de los foros de consulta ciudadana, la definición de líneas estratégicas, acciones y matriz de indicadores de resultados, hasta su vinculación con la planificación en los distintos órdenes de gobierno, ejemplificando con estudios de caso y ejercicios prácticos para facilitar el aprendizaje. De esta manera, el capítulo 7 se enfoca en mostrar de manera didáctica cómo elaborar un diagnóstico participativo a través de la organización de foros de consulta ciudadana y cómo realizar ejercicios grupales para aplicar la metodología de un análisis. A través de nuestra experiencia profesional en este ámbito nos permitió estructurar una serie de formatos y herramientas que compartimos para facilitar la colecta y sistematización de información y a partir de ahí cómo detectar los problemas y su traducción en objetivos de desarrollo. En orden de conformar y estructurar el documento del plan gubernamental, en el capítulo 8 se explica cómo formular las líneas estratégicas y los objetivos de un programa gubernamental. También presentamos una propuesta de matriz de indicadores para resultados, la cual es contrastada con el modelo de marco lógico. Las estrategias de seguimiento y evaluación del plan gubernamental están contempladas en el capítulo 9, en el cual se enseñan los tipos de indicadores de desempeño para la evaluación de los programas incluidos en el plan, así como su vinculación con la planificación de los otros órdenes de gobierno.
Finalmente, el libro cierra con un epílogo en el que se presenta una conclusión de lo expuesto y dos casos prácticos desarrollados por los autores. El prólogo de esta obra es de Tomás Miklos, especialista en planificación y profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México, quien refiere que uno de los valores fundamentales de esta obra es el carácter pedagógico de cada uno de los capítulos. La planificación no es pun punto fijo, ni lo es tampoco este manual, el cual pretende sólo ser una base de partida para conformar planes de desarrollo más eficaces y eficientes, con legitimidad gubernamental que reflejen decisiones y acciones con un sentido de valor público.
*José Daniel Sousa Oliva es Doctorante en Ciencia Política por la Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil. dasousa79@gmail.com