Ausência de avaliações periódicas compromete a efetividade das renúncias fiscais

Economia | Sem transparência efetiva ou exigências de contrapartidas, incentivos fiscais falham em promover justiça social e geram desequilíbrios na distribuição de recursos públicos

*Foto: Uma das formas de utilização do Programa de Incentivo ao Aparelhamento da Segurança (PISEG) é por meio da aquisição de viaturas policiais para a Brigada Militar (Crédito: Flávio Dutra/JU)

Enquanto cortes de gastos em áreas como saúde, educação e segurança costumam gerar debates acalorados, outra medida que afeta o orçamento público – as renúncias fiscais – segue sem a devida compreensão de seu real impacto ou de uma análise aprofundada sobre seu custo-benefício para a sociedade.

Ainda que se apresente de diferentes formas, como incentivos financeiros, desonerações ou benefícios fiscais, renúncia fiscal pode ser definida como “uma política pública que implica perda de receita por parte do Estado ou, em certos casos, um gasto direto com vistas a estimular a economia ou atender a objetivos sociais e regionais”, resume o professor do departamento de Economia e Relações Internacionais da UFRGS Róber Iturriet.

A lógica por trás dessas medidas costuma ser a de fomentar o desenvolvimento econômico, estimular setores estratégicos ou regiões menos favorecidas, como se propôs com a Zona Franca de Manaus. No entanto, o uso recorrente desses instrumentos nem sempre vem acompanhado da devida avaliação de resultados.

É o que demonstra uma pesquisa realizada na UFRGS que revelou um grave descompasso na distribuição de recursos do Programa de Incentivo ao Aparelhamento da Segurança (PISEG) nos anos 2021 e 2022. A iniciativa do Governo do Estado permite que empresas “troquem” parte do imposto devido por equipamentos ou investimentos destinados à segurança pública, como viaturas, câmeras, coletes, reformas de delegacias, etc. Realizada pelo economista Giovane Protti, a pesquisa identificou que os benefícios dessa medida ficam restritos ao município em que se localiza a empresa beneficiada pelo programa, mesmo que outras cidades registrem maiores índices de violência.

A orientadora do trabalho e professora do Programa de Pós-graduação em Economia da UFRGS Rosa Chieza explica que o estudo cruzou dados da destinação dos recursos do PISEG com indicadores de violência nos municípios do Rio Grande do Sul, especialmente os chamados Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI), que incluem homicídios. O resultado mostrou que cidades com baixa criminalidade receberam volumes expressivos de recursos, enquanto outras, com índices alarmantes de violência, não foram beneficiadas pelo programa.

“Porto Alegre, por exemplo, registrou 15% dos crimes violentos do estado em 2021 e recebeu 5,79% dos recursos do programa”, destacou a pesquisadora durante audiência pública realizada na Assembleia Legislativa do Estado sobre o tema. Em contrapartida, Veranópolis, com apenas quatro crimes no ano – o equivalente a 0,19% do total no estado –, recebeu os mesmos 5,79% de recursos.

“Há, claramente, um problema de distribuição. Estamos enfrentando a violência onde ela não está presente e negligenciando quem mais precisa”

Rosa Chieza

O caso de Alvorada é emblemático. Com um dos maiores índices de violência do estado (no período de realização da pesquisa, a cidade registrou 42,71 crimes por 100 mil habitantes – acima do limite considerado “violência epidêmica” pela Organização Mundial da Saúde), o município não recebeu um centavo do programa em 2021. O mesmo aconteceu com Viamão, que também apresenta indicadores elevados de criminalidade.

Outro exemplo citado foi o de Charqueadas, que, com apenas 0,19% dos crimes registrados em 2022, recebeu quase um quarto dos recursos totais destinados à segurança pública via PISEG. “Estamos falando de uma cidade com cerca de [35 mil habitantes] que acabou sendo uma das mais beneficiadas. A pergunta que fica é: esses recursos estão fazendo segurança para quem?”, questiona Rosa.

Como os bens adquiridos com os recursos do PISEG não podem ser transferidos para outros municípios, conforme as regras do programa, acaba-se criando uma distorção grave na aplicação do dinheiro público. “Imagine se os hospitais públicos começassem a dar remédios para câncer a quem não tem a doença, enquanto quem realmente precisa fica sem tratamento. É isso que estamos fazendo com a segurança pública”, compara Rosa.

Quem formula e executa as políticas públicas?

O professor de Administração Pública da UFRGS Aragon Érico Dasso Júnior avalia que o formato adotado em programas como o PISEG reproduz distorções graves na formulação das políticas públicas estaduais. Segundo ele, ao permitir que empresas direcionem parte de seus tributos para ações locais, o Estado transfere à iniciativa privada o papel de definir prioridades que deveriam ser universais.

“O Estado deveria corrigir as distorções, investindo mais pesado onde há carência. Caso contrário, cria-se uma política pública que multiplica problemas em vez de resolvê-los”

Aragon Érico Dasso Júnior

Aragon classifica o modelo como uma “herança do gerencialismo” na administração pública, no qual o Estado se desonera de sua responsabilidade de formular e executar políticas públicas, delegando essa tarefa ao mercado. “O setor privado, ao formular políticas, tende naturalmente a defender seus próprios interesses. E é justamente essa a grande distorção”, critica. Isso porque o PISEG foi proposto ao Governo do Estado do Rio Grande do Sul pelo Instituto Cultural Floresta (ICF), uma organização privada sem fins lucrativos, que, segundo o professor, funciona como um “braço social” de grandes corporações instaladas no estado.

A iniciativa foi encaminhada à Assembleia Legislativa e, no mesmo ano, aprovada e instituída pela Lei Complementar nº 15.224/2018. Sua regulamentação para funcionamento foi estabelecida pelo Poder Executivo em abril de 2019, sendo renovada periodicamente desde então. Para Aragon, este contexto se insere em uma “ONGização” das políticas públicas. “[Esses grupos] se apropriam de eufemismos, figuras de linguagem e estratégias discursivas de que estão fazendo uma doação; o que gera uma aparência de filantropia ao que é uma renúncia fiscal”, explica.

Benefício ou desperdício?

Há uma distinção importante entre os tipos de renúncia. Os benefícios fiscais, por exemplo, muitas vezes se referem a fatos passados. Um exemplo comum é quando uma empresa que deixou de pagar tributos recebe uma anistia ou parcelamento de dívidas com descontos. Já os incentivos fiscais se aplicam ao presente e ao futuro. Eles envolvem, por exemplo, reduções na base de cálculo de tributos, alíquotas (percentuais de tributos) reduzidas ou isenções específicas para determinados setores. “E quando o custo real do crédito é maior do que o valor que a empresa paga, o governo está cobrindo essa diferença, e isso caracteriza um subsídio”, aponta Róber.

É justamente nesse ponto que Rosa chama atenção para um problema estrutural. “As empresas recebem a renúncia, deixam de pagar o recurso, e ninguém se lembra que elas entregaram muito pouco”, avalia. Para ela, falta no Brasil um modelo de contrapartidas claras, como o adotado por países como a Coreia do Sul. “Lá, as empresas só recebem incentivos se cumprirem determinadas condições: desenvolver a região, gerar empregos, distribuir renda… Até mesmo prever uma tributação maior no futuro, à medida que a economia se aquece. No Brasil, não se estabelece nenhuma condicionalidade – e isso acaba, inclusive, ferindo a lógica da responsabilidade fiscal”, afirma.

A pesquisadora defende que, assim como políticas públicas de saúde e educação são avaliadas por indicadores que mensuram a qualidade do gasto público, as renúncias fiscais também deveriam passar por mecanismos semelhantes. “Nós não temos indicadores que mostram a qualidade do gasto público com renúncia fiscal. Até hoje, no Brasil, temos leis [que concedem renúncias fiscais] sendo aprovadas sem embasamento técnico que comprove que aquela renúncia vai trazer benefícios para a coletividade”, alerta.

“É preciso ver o que de fato as empresas que deixam de pagar entregam em troca para a sociedade. Não basta conceder o benefício – é necessário medir o impacto”

Rosa Chieza

Na falta de critérios de desempenho, há também o risco de descumprimento legal. A professora lembra que o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece regras rigorosas para a concessão de renúncias. “Toda renúncia de receita ou incentivo deve vir acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro no [ano] exercício em que passa a valer e nos dois seguintes. Além disso, precisa cumprir pelo menos uma das duas condições previstas na lei: não afetar os resultados fiscais ou vir acompanhada de medidas de compensação”, explica Rosa.

No caso do Rio Grande do Sul, a professora destaca que a situação fiscal é considerada crítica, pois não há renúncias que não afetem diretamente as contas públicas. “Nesses casos que se exige que sejam adotadas medidas compensatórias, como elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração [aumento] ou criação de tributos. Esse é o objetivo da lei: garantir o equilíbrio das contas públicas.”

Renúncias fiscais sob sigilo

Outra questão sobre as renúncias fiscais no Brasil é a ausência de transparência. Embora os valores envolvidos sejam expressivos e crescentes, o acesso a informações detalhadas sobre o destino e a efetividade ainda enfrenta importantes obstáculos que dificultam o acesso pleno às informações públicas. 

Róber Iturriet destaca que a pressão de setores da sociedade contribuiu para que o tema ganhasse maior visibilidade nos últimos anos. Para ele, a maior inflexão nesse processo ocorreu a partir de 2016, quando os estados passaram a publicar relatórios anuais sobre os gastos tributários. No entanto, embora os dados estejam disponíveis em certa medida, nem sempre são acessíveis ou organizados de forma que permita análises aprofundadas por pesquisadores ou pela população. “E depende muito do nível de governo. Temos vários governos e cada um com seu grau de transparência”, explica.

Na mesma linha, Rosa comenta a dificuldade de obter dados para a pesquisa de Giovane sobre o PISEG. “Para a pesquisa, nós só conseguimos os dados via Lei de Acesso à Informação (LAI). Eles não estão disponíveis no site do conselho gestor do programa nem no site da Receita Estadual”, afirma.

Na sua perspectiva, muito se peca em termos de publicidade e detalhamento das informações. “Agora estamos buscando saber o que são esses dados [do PISEG]: quantos coletes foram comprados, quantos equipamentos, quanto custou, para onde foram. Veja, isso deveria ser transparente, estar disponível no site, mas temos que ir atrás”, critica. 

Para ela, a ausência dessas questões compromete não apenas a fiscalização social, mas também a possibilidade de avaliar, com pesquisas robustas, a real efetividade das políticas públicas financiadas por renúncias fiscais. “Só assim o parlamento pode aprovar políticas públicas que realmente atendam ao conjunto da cidadania”, conclui.

Reforma tributária proíbe novas renúncias

A reforma tributária aprovada em 2023 representa, na avaliação de Róber, um marco no enfrentamento das distorções do sistema fiscal brasileiro. Um dos principais avanços, segundo ele, foi o fim da possibilidade de criação de novas renúncias fiscais – uma prática historicamente mal controlada. Apesar disso, o professor ressalta que a transição para o novo modelo será longa. Renúncias fiscais já existentes continuam válidas até 2032, dentro de um período de adaptação previsto na reforma. A partir de 2033, essas práticas passarão a ser consideradas ilegais. 

Nesse cenário de transição, a reforma trouxe alternativas para substituir os antigos mecanismos de benefício fiscal. A principal delas é o Fundo de Desenvolvimento Nacional, que entra em vigor em 2029. O fundo terá recursos públicos derivados de tributos e será voltado a três áreas estratégicas: infraestrutura, inovação e fomento produtivo. “É um instrumento mais transparente e direcionado, com desembolso financeiro direto, e não por isenções”, pontua o pesquisador.

Ele também observa que tanto o governo federal quanto estados como o Rio Grande do Sul já começaram a adotar políticas de redução progressiva das renúncias. Um exemplo é o Regime de Recuperação Fiscal, vigente no RS desde 2022, que prevê cortes graduais nesses incentivos. No plano nacional, o governo discute atualmente a redução de 10% em todas as renúncias fiscais – proposta que, apesar das resistências, ganha apoio de diferentes espectros políticos.

É importante considerar que, por trás dessas renúncias fiscais, existem interesses complexos. As motivações para a concessão dessas isenções nem sempre são estritamente técnicas ou sociais – em muitos casos, acabam sendo utilizadas como ferramentas de negociação entre setor público e privado. Por isso também, embora possam ter efeitos positivos em certos contextos, precisam ser avaliadas com rigor. “Cada incentivo concedido representa uma renúncia de receita, o que reduz a capacidade do Estado de investir em áreas fundamentais como saúde, educação, e infraestrutura”, afirma o professor. 

Posicionamentos do Governo do Estado e do ICF

Em resposta ao pedido de posicionamento encaminhado pelo Jornal da Universidade, o Governo do Estado, por meio da Secretaria da Segurança Pública (SSP), afirmou que a distribuição dos recursos do PISEG é vinculada à adesão voluntária de empresas ao programa, e não a indicadores de criminalidade nos municípios.

De acordo com a nota assinada pela Secretaria Executiva do Fundo Comunitário Pró-segurança, os valores captados pelo PISEG “são obrigatoriamente aplicados nos projetos selecionados pelos contribuintes, garantindo-lhes a percepção de efetivo engajamento com a segurança pública local”. A SSP reforçou que, após a escolha da empresa, os recursos não podem ser redirecionados pela administração pública ou por órgãos vinculados.

O órgão também refutou a alegação de “descompasso” entre índices de violência e destinação de recursos, afirmando que “as destinações do Programa não são realizadas com base nos índices de criminalidade, mas sim na efetiva participação dos contribuintes de determinada região”. Assim, municípios sem recursos do PISEG, como Alvorada ou Viamão, não os teriam recebido por conta da “menor adesão empresarial local”.

Quanto às críticas sobre falta de transparência, a SSP afirmou que as informações públicas sobre o programa – como valores captados e itens entregues – estão disponíveis na plataforma PISEG. No entanto, justificou que dados mais detalhados, especialmente sobre armamentos e equipamentos sensíveis, são mantidos sob sigilo técnico, a fim de não fornecer dados estratégicos a organizações criminosas. A pasta reforça, no entanto, que informações adicionais podem ser solicitadas por meio da Lei de Acesso à Informação (LAI).

A secretaria também pontua que a iniciativa é pioneira no país e tem o objetivo de possibilitar à sociedade civil a contribuição direta para o fortalecimento das forças de segurança pública no combate à criminalidade.

O JU também procurou o Instituto Cultural Floresta, solicitando um posicionamento da instituição sobre os pontos abordados nesta reportagem. Em resposta, o instituto afirmou seu orgulho em ter participado da idealização e apoio ao PISEG, “política pública que ampliou rapidamente a capacidade operacional das forças de segurança do Rio Grande do Sul”.

Segundo o ICF, o programa contribuiu para melhoria concreta nos indicadores de segurança e na vida dos gaúchos. A partir de dados oficiais do Governo do Estado, o Instituto apontou que, entre 2018 e 2024, o Rio Grande do Sul registrou queda expressiva nos índices de criminalidade: redução de 49% nos crimes violentos, 54% nos homicídios dolosos e mais de 80% de recuo nos roubos a residências, comércios e pedestres. 

A entidade também se posicionou sobre a suposta “transferência de recursos públicos” para interesses privados. Em nota, o instituto afirmou não ter conhecimento de críticas nesse sentido e considerou a hipótese infundada. Segundo o ICF, o funcionamento do PISEG garante total transparência e controle público sobre a destinação dos recursos. “No PISEG a parte do ICMS destinada aos projetos é depositada por cada empresa contribuinte em contas geridas pelo poder público, para finalidades específicas de compra de equipamentos previamente aprovados”, explica o Instituto. 

O ICF ainda reforça “que o contribuinte que adere ao programa não deixa de pagar tributo algum ao Estado; pelo contrário, mantém integralmente suas obrigações fiscais, incluindo outros incentivos obrigatórios, como o adicional de 10% sobre o total destinado ao PISEG, que vai para projetos de prevenção”. Conforme a entidade, alguns projetos do programa abrangem todo o Estado e há iniciativas direcionadas a delegacias especializadas, batalhões ou Corpo de Bombeiros de localidades específicas. O instituto compara a lógica do PISEG à da Lei de Incentivo à Cultura, na qual empresas escolhem projetos culturais para apoiar com parte do ICMS devido: “[em ambos os casos] a empresa escolhe se quer destinar parte do ICMS para uma peça de teatro, um livro ou um evento cultural. São ferramentas similares”, destaca o ICF.

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