Artigo | Doutoranda em Políticas Públicas, Lidia Ten Cate destaca a importância da governança local no controle de emissões de gases do efeito estufa
*Por Lidia Ten Cate
*Foto: Chaminé de olaria na região de Criciúma, em Santa Catarina (Flávio Dutra/Arquivo JU 03 ago. 2016)
As emissões de gases do efeito estufa (GEE) são foco da ação global de combate às mudanças climáticas. No Brasil, em 2021, a alteração no uso da terra e da floresta (processo que inclui queimadas e desmatamento) foi responsável por 55% das emissões totais de GEE no Brasil. Compondo as emissões, seguem, ainda, a agropecuária (20%), a energia (18%) e os processos industriais (5%). Devido às dimensões continentais do Brasil e à sua organização político-administrativa (federalismo), estrutura-se um cenário de variação ampla dentro do seu território em diversos aspectos. Isso não é diferente para o perfil de emissões, que deve ser olhado em espectro local.
É relevante atentar ao nível local no que tange ao enfrentamento às mudanças climáticas, uma vez que, no Brasil, políticas nacionais e diretrizes amplas são úteis para direcionar mudanças organizacionais, culturais e econômicas, mas só o olhar próximo à realidade é capaz de efetivar ações que viabilizem efeitos concretos. Tratados e metas internacionais são relevantes para expor compromisso, no entanto a efetividade vem da capacidade de implementar políticas próximas à realidade.
Conforme a publicação Governança Ambiental do Brasil, publicada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em 2016, a legislação ambiental brasileira, ainda que tenha seu pontapé inicial dado em um contexto autoritário (Sistema Nacional do Meio Ambiente, de 1981), traz em si contornos de descentralização. Ainda mais recente é a lei complementar que regula esse compartilhamento de competência. Nessa legislação são limitadas as ações que cabem a cada ente: ao município são designadas atividades com diferentes níveis de complexidade e de interação com os demais entes.
Se por um lado a legislação dá espaço para a ação municipal, por outro a política ambiental nos municípios é muito diferente de outras políticas de competências compartilhas. De início, as ações municipais partem na maior parte dos casos de gastos próprios, sem incentivos ou financiamentos federais.
De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 2020 mais da metade dos municípios (51,8%) alegaram não possuir receita orçamentária exclusiva para o meio ambiente.
Além disso, a agenda ambiental exige um corpo técnico familiarizado com o tema. Para grande parte dos municípios, ter uma estrutura exclusivamente voltada à gestão ambiental é um desafio. Em 2020, apenas 28,5% dos municípios possuíam secretaria exclusiva para a pauta ambiental; a maior parte apresentava secretaria em conjunto com outro setor (48,3%) e, em alguns casos, a pauta não era abordada no primeiro escalão do organograma (14,3%).
A fragilidade técnica se reflete na produção de legislações, ferramentas indispensáveis para o controle ambiental. 18,9% dos municípios não possuem tipo algum de legislação própria sobre as pautas ambientais, seja clima, saneamento, fauna, resíduos, proteção ambiental ou extração mineral. Surpreende ainda que a menor incidência de tipo de legislação seja a do tema da mudança climática, ligado à emissão de GEE. Apenas 7% dos municípios possuem legislação sobre mudança climática.
Para além das esferas nacional e estaduais, importa muito a governança local sobre emissões, e isso fica claro em uma primeira aproximação aos dados municipalizados de emissões de GEE, disponíveis na plataforma SEEG, do observatório do Clima. A diversidade de teores de emissões líquidas (indicadores gerados a partir da subtração das remoções de GEE do valor de emissões brutas) mostra que cada um dos 5.570 municípios brasileiros desempenha papel singular na soma das emissões nacionais. Em 2019, a média era de 12,8 toneladas de CO2 equivalente (tCO2) por habitante, e os valores variam entre -1.675 tCO2e e 1.789 tCO2e no conjunto de municípios. A unidade de medida utilizada aqui é a de gás carbônico equivalente, medida métrica utilizada para comparar as emissões de vários gases de efeito estufa com base no potencial de aquecimento global.
Valores negativos devem-se a municípios que, pelas suas atividades, consomem mais do que emitem GEE. Um exemplo disso é o caso de municípios com extensão territorial de florestas, no entanto esses são a minoria, representando apenas 5,7% do total em 2019. Por outro lado, os municípios que se destacam com números expressivos de emissões têm em geral maior parte de sua geração ligada à mudança de uso do solo – como é esperado, dado que o cenário brasileiro mostra essa tendência. Enquanto as demais áreas de emissões permanecem em patamares pouco variáveis, as atividades de exploração do solo e manejo, como queimadas, voltaram a subir após período de queda. Entre os dez municípios que mais emitem CO2e per capita em 2019, nove possuem mais de 80% das emissões vinculadas a essas atividades. O único município que destoa é Candiota (RS), que figura no “top 10”, devido à energia, o que se explica pela sua atividade na mina carbonífera.
Um dado interessante aqui é que, entre as emissões per capita, os municípios destaque possuem em média menos de 20 mil habitantes. Em 2019, as cidades que mais emitiram CO2e em valores totais, sem ponderar pela população, foram Porto Velho (RO), São Félix do Xingu (PA) e São Paulo (SP). Porto Velho e São Félix do Xingu destacam-se pela mudança no uso do solo (82% e 73% das emissões respectivamente). São Paulo, por sua vez, tem a maior parte de suas emissões proveniente de energia (71,8%).
O ponto a ser retomado é: sem a execução de uma política ambiental no âmbito local que seja atenta a essas especificidades, é muito difícil se obterem resultados promissores na agenda climática que busca a redução das emissões em 50% até 2030. Esse é um alerta não só aos municípios, mas a pesquisadores que considerem a importância desses atores na execução e aos demais órgãos públicos e entidades envolvidas com a agenda climática, no sentido de que não percam de vista a potencial ação desses agentes na diminuição das emissões de GEE.
Lidia Ten Cate é mestra e doutoranda no PPG em Políticas Públicas.
“As manifestações expressas neste veículo não representam obrigatoriamente o posicionamento da UFRGS como um todo.”
