Por André Moreira Cunha, Andrés Ferrari e Alessandro Donadio Miebach, docentes do Departamento de Economia e Relações Internacionais da UFRGS
Introdução
A disseminação de confrontações políticas locais, regionais e guerras é uma característica marcante do ambiente internacional contemporâneo. Apesar de, em muitos casos, não haver, no plano das aparências, relações diretas entre si, tais conflitos representam um importante indicativo de que atual ordenamento internacional produz mais impasses do que soluções construtivas para a civilização humana. Em grande medida, isso ocorre por efeito da emergência de mudanças importantes na distribuição – corrente e prospectiva – do poder global.
As instituições criadas para mediar as relações entre as nações e entre estas e alguns agentes não estatais ainda estão, em certa medida, baseadas na configuração internacional que emergiu da Segunda Guerra Mundial, a partir dos acordo pactuados em Yalta e Postdam. O mundo desenhado pelos líderes das potências vitoriosas no conflito passou a contar com uma estrutura oficial multilateral que passaria a responder pela busca de maior cooperação entre as nações: a Organização das Nações Unidas (ONU).
A versão original da ordem de Yalta foi parcialmente reconfigurada pelo colapso da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), ocorrido em 1991, e a subsequente consolidação da liderança dos Estados Unidos da América (EUA) no cenário internacional. Desta forma, o mundo ingressou no século XXI sob a inconteste hegemonia estadunidense, com um correspondente arranjo social e econômico consolidado, o neoliberalismo, e em processo acelerado de integração de novos espaços na economia global, notadamente a China.
Entretanto, o primeiro quarto do século XXI revelou o amadurecimento de um conjunto de contradições gestadas no processo de consolidação tanto do poder dos EUA, quanto do neoliberalismo. Essa dinâmica tem conduzido a transformações na ordem internacional e auxilia na compreensão da proliferação de conflitos regionais no período posterior a pandemia de Covid-19. As conflagrações de maior visibilidade neste momento, a guerra da Ucrânia e a guerra de Gaza, envolvem diretamente os EUA e seus sócios na ordem vigente. Estes países definiram a ordem mundial a partir do ascenso do Reino Unido no século XVIII fundamentado, em particular, por suas economias mais potentes.
O conflito na Ucrânia, contudo, sugere que essa equação está em mutação, dadas as fragilidades e os limites da ordem financeira baseada no dólar e o fracasso da tentativa de asfixiar a econômica russa através de sua exclusão dos circuitos financeiros e comerciais globais. O rechaço a essa tentativa ocidental mostra a consolidação da ascensão das economias asiáticas no atual século e, também, o crescimento da importância econômica e políticas de vários países africanos. Com distintas ações e “não-ações”, estes atores estatais buscam apoiar a construção de alternativas à ordem mundial liderada pelas potências ocidentais.
Ainda é muito cedo para prever quais serão os desdobramentos das mudanças em curso, salvo que há amplo reconhecimento de aquelas são potencialmente disruptivas. Procura-se identificar, na sequência, algumas das tendências mais visíveis nesta dinâmica, as quais apontam na direção de uma reorganização da economia mundial. Revela-se uma moldura distinta daquela que se consolidou sob a liderança anglo-saxão.
Janet Yellen na China
Em setembro de 1793, George Macartney, representante do rei da Grã-Bretanha e Irlanda, George III (1738-1820), foi recebido na corte do imperador chinês, Qianlong (1711-1799). Sua missão era a de estabelecer condições mais favoráveis para o comércio bilateral entre o milenar Império do Meio e o ascendente Império Britânico. Na perspectiva de Macartney, tratava-se de uma relação entre dois poderes soberanos “iguais”, pelo menos em termos formais. Sua perspectiva era uma derivação do ambiente vivido na Europa após a Guerra dos Trinta Anos (1618-1638) e os acordos de Westfália (1648). Por seu turno, a China da Dinastia Qing reproduzia a visão das relações “tributárias”. Os presentes oferecidos por Macartney, não seriam uma mera gentileza, mas o reconhecimento da suserania ao detentor do “mandato celestial”. Tratar-se-ia, assim, de uma afirmação da submissão britânica.
Este choque de visões de mundo e de capacidades estatais se desdobrou na primeira guerra do Ópio (1839-1842). As demandas britânicas por “livre comércio” não foram atendidas por Qing. Manteve-se o “sistema de Cantão”, política que confinava o comércio internacional às franjas do império, um porto na cidade de Guangzhou. O ambiente de décadas de conflitos culminou com a proibição do comércio de ópio e a apreensão dos estoques deste produto que pertenciam aos comerciantes ocidentais. A China era estruturalmente superavitária com o Reino Unido, que importava “bens de luxo” (porcelana, seda, chá etc.), pagos em prata. A Companhia das Índias Ocidentais encontrou um meio eficiente de reequilibrar o jogo, permitindo com que comerciantes privados explorassem a venda do ópio produzido na região de Bengala, no subcontinente indiano. Em alguns anos, aumentou o número de viciados e deu-se uma perda de prata na China.
Beijing não aceitou a proposta da Rainha Vitória de legalizar o comércio de ópio, mediante sua tributação ou, mesmo, compensar as supostas perdas econômicas dos britânicos. Optou por restringir ainda mais o acesso de navios estrangeiros ao rio da Pérola. A tensão escalou após o assassinato de um camponês local. O poder da maior potência naval e industrial do mundo sobrepujou facilmente ao reinado decadente dos Qing. O bloqueio naval chinês não resistiu e o império se curvou ao primeiro dos tratados “desiguais”, o de Nanquim (1842). Iniciava-se o “século de humilhações” que, nas palavras das sucessivas lideranças chinesas desde Mao Zedong, só seria interrompido a partir do momento em que a China recuperasse plenamente sua soberania territorial e se ombreasse ao Ocidente em termos de capacidades produtivas, tecnológicas e militares.
Em abril de 2023, pouco mais de cem anos após a criação do Partido Comunista Chinês e sete décadas após a sua ascensão imperial, o sonho chinês parece estar se realizando. As fronteiras chinesas estão seguras e não há potências estrangeiras exercendo sua soberania em solo chinês. O país se consolidou com a segunda maior economia do mundo em dólares correntes (e a maior em dólares constantes em paridade poder de compra), o maior produtor de manufaturas, o maior trader no comércio global; é uma potência nuclear, naval e especial; e disputa com os estadunidenses o domínio sobre mercados e tecnologias de fronteiras.
Em sua segunda visita à Beijing em nove meses, a czarina da economia dos Estados Unidos (EUA), Janet Yellen, não busca “abrir a China” ao mundo, como Macartney e os que vieram depois dele, mas “fechá-la”. Sua preocupação está na capacidade produtiva e tecnológica das empresas chinesas. Disse ela: ““Estou particularmente preocupada com a forma como os persistentes desequilíbrios macroeconómicos da China – nomeadamente o fraco consumo das famílias e o sobreinvestimento empresarial, agravados pelo apoio governamental em grande escala em setores industriais específicos – conduzirão a riscos significativos para os trabalhadores e as empresas nos Estados Unidos e no resto do mundo.”
Em outras palavras, a China não é apenas grande e eficiente na produção de manufaturas, mas ela também disputa a liderança tecnológica em setores de fronteira, como automóveis elétricos, baterias, telefonia 5G, painéis solares, etc. Nos marcos do livre mercado, não seria possível concorrer com elas. Yellen sugere que irá ampliar o arsenal de medidas protecionistas. O mundo atual se revela radicalmente distinto daquele que a elite estadunidense vislumbrava após do Fim da Guerra Fria. Ao invés de impor, sem contestação, as regras do jogo do “internacionalismo liberal”, em um espaço econômico multilateral aberto – e politicamente fechado –, as lideranças estadunidenses tentam conter as rápidas transformações na estrutural econômica e política global.
A era da globalização neoliberal entrou em crise e o desconforto do establishment estadunidense é cada vez mais claro.
Admirável mundo velho
Em outubro de 2022, em plena guerra na Ucrânia, a administração Joe Biden publicou o seu documento de “Estratégia de Segurança Nacional” (White House, 2022). Logo no início do texto, o presidente dos Estados Unidos (EUA) declarou que a era pós-Guerra Fria estava “definitivamente acabada”. Quase um ano depois, o secretário de Estado daquele país, Anthony Blinken, repetiu essa afirmação. Tais líderes sinalizam que as décadas que se seguirão serão bastante diferentes da era da moderna globalização, particularmente entre os anos 1990 e 2010.
A perspectiva estadunidense está introjetada nas análises de instituições privadas e públicas no mundo Ocidental (Vangard, 2023; BCG, 2024; Blackrock Investment Institute, 2024; EY/IIF, 2024; JP Morgan, 2024; Morgan Stanley, 2024; The Conference Board, 2024; WEF, 2024). Há uma relativa convergência nos cenários de médio e longo prazos de que uma nova era está em gestação. Esta, por sua vez, seria caracterizada pelos desdobramentos de tendências já perceptíveis, especialmente: a crise climática e os padrões de transição para economia de baixo carbono; a reconfiguração do comércio e das cadeias de suprimento, em meio ao que se tem denominado de “fragmentação” global; a redistribuição do poder global e os riscos geopolíticos derivados; o avanço das tecnologias disruptivas, especialmente a Inteligência Artificial (“AI” no original em inglês); e a nova demografia, com a ampliação da expectativa de vida e a maior concentração da população global, especialmente na idade produtiva, em países de renda baixa e média.
Conforme sugeriu Francis Fukuyama (1992), com o desmonte da URSS (União das Repúblicas Socialistas Soviéticas) e, assim, o fracasso da experiência do socialismo real, o capitalismo liberal tornou-se o tipo de organização político-social predominante. Cristalizou-se, sob a liderança estadunidense, a ideia de triunfo da democracia representativa e da economia de mercado. Em termos geopolíticos, a queda soviética evidenciou a vitória do modelo econômico, político e social dos EUA. A expectativa daquele país era de que este modelo seria adotado globalmente, dando lustro à consolidação do multilateralismo aberto sob o guarda-chuva de um padrão de governança sobre os temas estratégicos centrado em órgãos multilaterais sob importante influência estadunidense.
Bill Clinton, o primeiro presidente dos EUA eleito neste novo ambiente, passou a promover a adoção do que denominou de “democracias abertas de mercado” em países em transição, anteriormente localizados na zona de influência soviética, ou em regiões ainda não suficientemente aderentes à nova ordem. A assim-chamada Doutrina Clinton (Clinton, 1993; Brinkley, 1997; Bouchet, 2015) visava a disseminação das transformações estruturais marcadas pela liberalização comercial, a desregulamentação de mercados, particularmente o laboral e o financeiro, e as privatizações. Estas já estavam em pleno curso nos países de alta renda e em países em desenvolvimento, especialmente na América Latina, desde o final dos anos 1970. O ambiente de liberalização econômica, as reformas estruturais “pró-mercado” e a liderança estadunidense caracterizaram a moderna globalização.
O termo globalização consagrou-se a partir de sua conotação econômica devido ao intenso crescimento das relações comerciais, produtivas e financeiras entre empresas e consumidores em nível internacional. Ademais, as novas tecnologias de telecomunicações e transportes, reduziram distâncias e permitiram a redistribuição da produção de bens e serviços em cadeias de suprimento mais fragmentadas geograficamente. As economias emergentes da Ásia foram particularmente beneficiadas pela concentração de investimentos de empresas transnacionais das principais potenciais tecnológicas e econômicas do “mundo ocidental” e do Japão.
Em suas dimensões geopolítica e cultural, a globalização implicou no choque, nem sempre suave, entre distintos estilos de vida e padrões de organização social (Berger e Huntington, 2002; Brzezinski, 2012; Haass, 2020; Nye, 2023). O Ocidente e os países do que hoje se convenciona chamar de Sul Global, o que envolve um amplo e eclético leque de povos e nações cujas civilizações, algumas com milênios de história comum, não necessariamente compartilham das mesmas trajetórias de desenvolvimento institucional e econômico (Huntington, 1993, 1996; Kissinger, 2014). A hipótese implícita da Doutrina Clinton de que a adaptação ao modelo econômico e social Ocidental se daria automaticamente e geraria uma nova era de paz e de prosperidade se revelou excessivamente otimista, como atualmente admitem alguns dos seus formuladores e entusiastas mais influentes (Fukuyama, 2023; Wolf, 2023).
Aqueles que disseram não
Conforme sugere o próprio documento que orienta a política de defesa da gestão Biden (White House, 2022), parte importante da humanidade não aceitou o modelo sugerido por Washington e, mais ainda, a noção de que uma ordem global multilateral deveria se assentar no poder estadunidense. Com o fim da era da globalização ressurge, com novas dinâmicas, a competição entre as grandes potências e distintas visões de mundo.
Além dos seus aspectos específicos, o reaparecimento da rivalidade geopolítica coloca em xeque aquilo que se convencionou chamar de “governança global”. Para o Departamento de Estado dos EUA (White House, 2022), o ambiente de disputa entre os principais poderes criar obstáculos para o enfrentamento de problemas comuns como a preservação da biodiversidade, o aquecimento global, a insegurança alimentar, a propagação de doenças, etc. A era da globalização facilitou a maior interpenetração dos fluxos comerciais, financeiros e informacionais e, também, criou espaço para a disseminação de conflitos derivados das migrações em massa, dos quais o terrorismo ganhou proeminência.
A “governança global” se torna um tema essencial, pois aqueles problemas e muitos outros não podem ser equacionados nos espaços físicos e jurisdicionais dos Estados-nação. Para além das ideologias e dos regimes político-econômicos que cada país adota, virtualmente todos os principais riscos e oportunidades identificados em estudos estratégicos sobre a evolução da economia global nas próximas décadas tem natureza transnacional (Stratford, 2020; Vangard, 2023; BCG, 2024; Blackrock Investment Institute, 2024; EY/IIF, 2024; JP Morgan, 2024; Morgan Stanley, 2024; The Conference Board, 2024; WEF, 2024).
Se, por um lado, há que se mobilizar a ação coletiva dos atores estatais e privados, por outro lado, a estrutura política do sistema político interestatal, assentado em nações, implica na ausência de qualquer entidade que se coloque acima das soberanias individuais. Ou seja, não existe autoridade política “internacional” ou “global”. Isso significa que não existe um “governo global”. O que resta é a “governança global”, que consiste na busca de consenso e de cooperação através do diálogo entre diferentes Estados-nação. Em um contexto de rivalidade e confronto, a governança global torna-se potencialmente mais difícil, especialmente quando há uma distribuição assimétrica nos impactos das crises internacionais e das capacidades locais para seu enfrentamento.
A dificuldade contemporânea em equacionar os dilemas da governança global se dá em um quadro onde permanece como relevante a interdependência dos vínculos comerciais, financeiros e tecnológicos na esfera internacional (Colibasanu, 2024; Dempsey, 2024). Vale dizer, não houve um desmonte absoluto das cadeias globais de valor, tampouco o comércio internacional deixou de ser relevante para o acesso a insumos estratégicos e mercados consumidores. Consequentemente, o fim da “era da globalização” não significa o fim da globalização per se.
A interconectividade e a interdependência persistirão, não mais sob a disseminação da crença na harmonia, na paz e na abertura irrestrita dos espaços econômicos, sociais e políticos nacionais, mas em uma realidade marcada por disputas exacerbadas, as quais poderão alterar, reverter ou intensificar alguns desses vínculos. A busca da eficiência econômica e da hegemonia estadunidense, implícitas na Doutrina Clinton, não tenderão a conduzir as decisões estratégicas das empresas e dos governos (Heath et al., 2023).
Outro mundo é possível
Os grandes bancos de investimento e os gestores privados da riqueza sabem que o mundo está em rápida transformação, com a emergência de novos polos de poder econômico e político. Este processo ganhou intensidade após a crise financeira global (2007-2009), que atingiu fortemente as grandes economias ocidentais, especialmente os EUA. Para se colocar em perspectiva, em 2007, o produto interno bruto (PIB) da China (US$ 8,9 trilhões), medido em paridade poder de compra a preços constantes de 2017, equivalia à metade do PIB estadunidense (US$ 16,8 trilhões). Em 2022, a economia chinesa multiplicou-se por quase três vezes, sempre nesta métrica, ao passo que os EUA avançaram +28%. Por decorrência, a China (US$ 25,7 trilhões) já é 20% maior do que o hegemon global (US$ 21,5 bilhões). Em valores correntes, o PIB dos EUA (US$ 25,4 trilhões) ainda era maior que o da China (US$ 18 trilhões), também 2022.[1]
Em 2001, o departamento de pesquisa do banco de investimentos Goldman Sachs, sob a coordenação do economista Jim O’Neill, introduziu ao mundo das finanças o acrônimo BRIC, representativo de quatro países que, de acordo com suas projeções para o ano de 2050, viriam a fazer parte das seis maiores economias do mundo: Brasil, Rússia, Índia e China. Desde então, tais estimativas têm sido revisadas e ampliadas, com o mais recente estudo sendo publicado em 2022 (Goldman Sachs, 2022). Nesta oportunidade, o horizonte temporal de análise foi ampliado para 2075, com estimativas sobre população, produto interno bruto – PIB (a preços constantes) e PIB per capita para 104 países.
Vislumbra-se uma economia global com menor dinamismo, onde a taxa de expansão do PIB passaria de uma média próxima a 2,5% a.a. até 2040, para 1,7% a.a. na década de 2070. A população mundial, que atualmente cresce em 1% a.a., cifra que é metade dos níveis observados há cinquenta anos, tenderá a atingir variação líquida nula até o término do terceiro quartel do século. Em 2050, as cinco maiores economias do planeta seriam: China, EUA, Índia, Indonésia e Alemanha. Já em 2075, este grupo teria a seguinte conformação: Índia, China, EUA, Indonésia e Nigéria; seguidos de Paquistão, Egito, Brasil, Alemanha e Reino Unido. Assim, o balanço do poder econômico global estaria claramente alterado, com as economias avançadas mantendo níveis de renda por habitante três ou quatro vezes acima da média das principais nações emergentes, porém com um peso maior deste segundo grupo no total da população e da renda globais. Os principais desafios globais estariam associados às mudanças climáticas, desigualdades distributivas locais e protecionismo/populismo nacionalista.
Da mesma forma que o Goldman Sachs (2023), o Conference Board (2024) estima em +2,5% a.a. o crescimento global até meados do final da década de 2030, nível abaixo da tendência pré-pandemia (3,3% a.a.) e pré-crise financeira global (4% a.a.). O maior dinamismo e contribuição para o crescimento global advirão de países emergentes, especialmente na Ásia. Em seu conjunto, países emergentes e em desenvolvimento atingiriam 61% do PIB global em 2036. O Brasil, tanto nas estimativas da Goldman Sachs, quanto do Conference Board, seguiria com um pior dinamismo, com uma variação anual média do PIB 1 p.p. abaixo do PIB global.
A Pacific Investment Management Company (PIMCO) sugere que nos próximos cinco a dez anos viveremos um ambiente de desestabilização da ordem econômica e financeira global, om reorganização geopolítica e maior ativismo estatal PIMCO (2023). A PIMCO espera que a relação entre os Estados Unidos e a China continue a dominar a dinâmica geopolítica no que poderia ser caracterizada como uma “Segunda Guerra Fria”. Não se imagina uma reversão integral do ambiente de globalização, mas sua transformação, na medida em que atores-chave busquem reduzir riscos de exposições às cadeias de suprimento muito longas ou sensíveis aos fatores de choque.
A influente consultoria McKinsey and Company, através do seu Global Institute, também considera que a globalização é uma realidade que não será totalmente revertida, ainda que possa ter novas características (MGI, 2022). Nenhuma economia ou região é totalmente autossuficiente e, mesmo que a relação entre o comércio de mercadorias e a renda global tenha “estagnado” nos últimos 15 anos, o fluxo de pessoas, informações e ideias segue em expansão. Neste contexto, governos e empresas, particularmente as que operam internacionalmente, deverão redesenhar suas estratégicas para se adaptar ao novo ambiente de maior instabilidade econômica e geopolítica.
O Fórum Econômico Mundial (WEF, 2024) identifica quatro forças que definirão os rumos da economia e da política nos próximos dez anos: aquecimento global, demografia (longevidade, tamanho, crescimento e distribuição da população mundial), tecnologias de fronteira e o rebalanceamento do poder global (geopolítica). Morgan Stanley (2024), Boston Consulting Group (BCG, 2024), Blackrock Investment Institute (2024), Ernest Young (EY/IIF, 2024), JP Morgan (2024), para citar alguns trabalham com análises convergentes.
À Guisa de Conclusão: o futuro mudou
Estes exercícios de construção de cenários de longo prazo, de governos e atores privados, não representam um mapeamento determinístico do que virá nas próximas décadas. Ninguém sabe exatamente o que irá acontecer, salvo que o futuro que se projeta agora é radicalmente distinto daquele vislumbrado nos anos 1990. A ordem de Yalta já não se sustenta, e as lideranças do mundo anglo-saxão não conseguem reimpor seus termos. Neste sentido, o futuro mudou, pois já não é possível se assumir, a priori, que o século XXI será “americano”.
Referências
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[1] A China é o maior produtor global de energia (8,8 mil terawhatts-hora), o dobro da capacidade dos EUA (4,2 mil terawhatts-hora) em 2022. Em 2007, a China (3,3 mil terawhatts-hora) produzia menos que os EUA (4,1 mil terawhatts-hora). O Império do Meio é o maior exportador global desde 2009 e lidera a produção e as vendas de vários produtos, como veículos, baterias, painéis solares, produtos de metal, plásticos, ferro e aço, eletrônicos, para citar alguns.
