Por André Moreira Cunha, Andrés Ferrari e Luiza Peruffo, docentes do Departamento de Economia e Relações Internacionais da UFRGS
O Brasil está de volta
Em sua primeira viagem internacional do terceiro mandato, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva esteve na Argentina, onde reafirmou o compromisso de fortalecer os laços que unem os vizinhos sul-americanos. Na sequência visitou o Uruguai, com a clara determinação de preservar a unidade do Mercosul em meio às negociações de um acordo bilateral entre aquele país e a China. A integração regional, tanto no âmbito do Cone Sul, quanto no conjunto da América do Sul e mesmo com os demais países caribenhos e latino-americanos é um sonho acalentado por diferentes gerações de líderes políticos, a começar pelo “libertador” Simón Bolívar.
Em seu discurso de posse foi delineada a visão estratégica do governo. Nas palavras do presidente diante do Congresso Nacional, a força do Brasil no plano internacional se alicerçaria em sua capacidade de assentar bases sólidas de integração regional. In verbis: “Nosso protagonismo se concretizará pela retomada da integração sul-americana, a partir do Mercosul, da revitalização da Unasul e demais instâncias de articulação soberana da região. Sobre esta base poderemos reconstruir o diálogo altivo e ativo com os Estados Unidos, a Comunidade Europeia, a China, os países do Oriente e outros atores globais; fortalecendo os BRICS, a cooperação com os países da África e rompendo o isolamento a que o país foi relegado.”.
A integração para Lula não se restringe ao objetivo de potencializar o comércio exterior ou de ampliar vínculos produtivos e financeiros. Estes não são fins em si, mas meios para viabilizar a projeção internacional do país e de seus vizinhos. Isolados os países da região são mais fracos do que unidos, especialmente em um mundo que transita de situação de elevada concentração de poder em um único Estado para outra, onde novos polos emergem e se consolida uma realidade geopolítica distinta. Tal transição será tudo menos pacífica, como já se observa na Ucrânia.
Celso Amorim, ex-chanceler dos primeiros dois mandatos de Lula, nos oferece uma análise rica sobre os desafios para se consolidar a integração sul-americana no seu livro mais recente, “Laços de confiança – O Brasil na América do Sul”. O título resume bem parte essencial deste enredo complexo: há um déficit de confiança, tanto entre os países, quanto dentro deles. A literatura especializada há muito destaca os problemas derivados da fragilidade e da instabilidade com que os Estados nacionais latino-americanos se formaram, do peso dos interesses forâneos, do caráter rentista das elites locais e das dificuldades em se criar agendas políticas e sociais que tratem da inclusão social e da democracia como vetores-chave, para citar alguns. Tais elementos são recorrentes na história e tornam o integracionismo uma espécie de trabalho de Sísifo: sempre que se avança em sua direção, mudanças na política local, influências externas ou fatores produzem a necessidade de recomeços, os quais nem sempre criam horizontes promissores.
Isto não implica, por óbvio, que não se deva tentar tantas vezes quantas se mostrem necessárias. E este nos parece ser o recado central do presidente Lula nos dias em que circulou no Cone Sul. Além das conversas com os presidentes da Argentina e do Uruguai, ele participou ativamente da reunião da VII Cúpula da CELAC (Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos). A CELAC foi criada em 2010, no auge da “onda rosa” latino-americana. Tratava-se de um claro contraponto à interferência dos Estados Unidos em outras instituições regionais, algumas das quais vetavam, por razões políticas, países não alinhados com os interesses estadunidenses. Sua origem remonta à criação do Grupo do Rio (GRIO, 1986) e à Cúpula da América Latina e Caribe sobre Integração e Desenvolvimento (CALC, 2008).
No governo do presidente Jair Bolsonaro (2019-2022), o Brasil deixou de participar deste organismo sob a alegação de que o mesmo abrigava regimes não democráticos. Por isso mesmo, o atual mandatário brasileiro fez questão de enfatizar o retorno do país ao convívio amplo e plural com as demais nações latino-americanas e caribenhas, e seu empenho em resgatar vínculos sólidos de solidariedade com os seus povos. Para o Brasil é um recomeço.
Disse Lula: “Quis o destino … que minha primeira atividade fora do país neste novo mandato, fosse na Argentina, e para uma reunião de Cúpula da Comunidade dos Países Latino-americanos e Caribenhos. No meu primeiro pronunciamento após o resultado das eleições, afirmei que o Brasil estava de volta ao mundo. Nada mais natural do que começar esse caminho de retorno pela CELAC. Ao longo dos sucessivos governos brasileiros desde a redemocratização nos empenhamos com afinco e com sentido de missão em prol da integração regional e na consolidação de uma região pacífica, baseada em relações marcadas pelo diálogo e pela cooperação. A exceção lamentável foram os anos recentes, quando meu antecessor tomou a inexplicável decisão de retirar o Brasil da CELAC. Nos meus dois primeiros mandatos, estive dedicado – ao lado de tantos que vejo hoje aqui reunidos em torno desta mesa – à tarefa de construir uma América Latina alicerçada em laços de confiança.”
No dia anterior ao início da Cúpula da CELAC, Lula e Fernandez assinaram uma declaração conjunta onde reafirmaram o compromisso com a preservação da democracia, enfatizaram a importância do Mercosul como projeto estratégico de integração e demarcaram a necessidade de fortalecer as economias nacionais e as suas conexões comerciais, produtivas, tecnológicas, institucionais e culturais. Segurança sanitária, meio ambiente, pobreza, direitos sociais, luta pela igualdade e a diversidade em vários níveis são temas que emergiram nos seus oitenta e dois itens. Todavia, nada provocou maior repercussão do que a menção ao interesse de construir uma “moeda única” para uso regional.
“Cooperação” citada vinte e nove vezes e “integração”, com vinte e seis menções, foram palavras-chave na declaração. Em seu item 20 explicita-se a temática da “moeda única” e da cooperação financeira, onde os presidentes concordam em: “… iniciar estudos técnicos, incluindo os países da região, sobre mecanismos para aprofundar a integração financeira e mitigar a escassez temporária de divisas, incluindo mecanismos a cargo dos bancos centrais. Compartilharam também a intenção de criar, no longo prazo, uma moeda de circulação sul-americana, com vistas a potencializar o comércio e a integração produtiva regional e aumentar a resiliência a choques internacionais.” (grifos nossos). Nos itens 21 e 22, o documento exorta os bancos de fomento estimularem a ampliarem o financiamento de projetos estratégicos para a integração, bem como o comércio regional.
A declaração nos oferece pelo menos dois temas financeiros centrais, nenhum deles revestidos de quaisquer novidades. O primeiro envolve a questão da mobilização dos instrumentos e das instituições para financiar o desenvolvimento local e, assim, criar condições para um maior dinamismo das duas economias e do seu entorno. Aqui, estudos técnicos tratariam de avaliar como “mitigar a escassez temporária de divisas”. Já o segundo envolve uma “intenção” que se projeta em um futuro ainda desconhecido: criar uma moeda única sul-americana.
Estados fortes, moedas fortes; Estados fracos, moedas fracas
Todos os países da região compartilham uma longa história de luta pela construção de capacidades produtivas e estatais mais robustas. A formação dos Estados nacionais no primeiro quartel do século XIX e o padrão de especialização produtiva e de inserção internacional legaram vulnerabilidades que não foram superadas no período de intensa modernização no século XX, especialmente entre os anos 1930 e 1980. A despeito dos surtos industrializantes, a maioria das economias latino-americanas padece com a elevada dependência da produção e da exportação de recursos naturais ou de manufaturas pouco complexas e intensivas em tecnologia. A geração de receitas tributárias é prejudicada pela baixa agregação de valor dos produtos e pela volatilidade macroeconômica. Já a capacidade de financiamento internacional é limitada por esta restrição produtiva e comercial e, também, porque os governos centrais e as empresas não conseguem emitir instrumentos de dívida no exterior que sejam denominados nas moedas locais. Isto corresponde ao fenômeno caracterizado por Ricardo Hausmann com um “pecado original”.
Assim, as economias periféricas precisam utilizar moedas e instrumentos financeiros emitidos e geridos por outros países para manter diversos vínculos globais, os quais se traduzem na possibilidade de adquirir bens e serviços, de transferir ativos financeiros, fazer turismo, estudar, acessar novas tecnologias, dentre outras coisas. Do ponto de vista técnico, tais moedas nacionais não são conversíveis internacionalmente. Vale dizer, não são aceitas – ou tal uso é muito restrito – para liquidar contratos celebrados entre pessoas físicas, jurídicas e governos do resto do mundo.
A principal plataforma global de pagamentos (SWIFT) registra (dezembro de 2022) que 87% dos pagamentos internacionais por ela realizados se concentraram em quatro moedas: dólar (42%), euro (36%), libra (6%) e iene (3%). O iuane chinês, principal moeda dos países emergentes e emitida por um Estado sólido de uma economia globalizada, que é maior exportadora do mundo e o segundo maior produto (PIB) em valores correntes, responde por pouco mais de 2% dos pagamentos. O peso mexicano, única moeda latino-americana entre as vinte mais utilizadas, abarca ínfimos 0,2% das transações.
No plano doméstico são os Estados que determinam quais instrumentos (moedas e contratos nelas denominados) são legalmente aceitos para a realização das diversas transações econômicas. Este poder se deriva do monopólio estatal para regular a vida social em todas as suas dimensões. Nas modernas democracias constitucionais tal poder é mediado por regras formais e contrapesos institucionais que limitam o seu uso arbitrário pelos agentes estatais. Já para as transações internacionais não existe um poder equivalente, um Estado mundial capaz de impor coercitivamente o uso desta ou daquela moeda. São as pessoas, empresas e entes estatais que escolhem quais são os instrumentos mais seguros e convenientes para os seus fins.
Tal eleição não é aleatória, de tal sorte que há moedas amplamente utilizadas, pois são consideradas mais “líquidas” e “seguras”, na medida em que refletem o poder e a estabilidade de seus Estados emissores. Há, também, moedas intermediárias e fracas, emitidas por Estados com níveis inferiores de poder e que, assim, não conseguem transpor as fronteiras das jurisdições que lhes originam. Por vezes, são rejeitadas parcial ou totalmente por suas sociedades. Em determinadas circunstâncias os Estados nacionais precisam captar recursos nos seus próprios mercados domésticos com a emissão de instrumentos denominados em moedas conversíveis internacionalmente. Para se financiar com seus próprios cidadãos não prometem entregar “pesos” no futuro, acrescidos de juros, mas sim “dólares”. Em situações extremas, por conta da inflação alta e crônica, ou de episódios curtos, mas intensos, de hiperinflação, as moedas nacionais se rompem e deixam de exercer as suas funções como meio de troca, unidade de conta e reserva de valor.
Argentina e Brasil, assim como seus vizinhos latino-americanos, já passaram por diversos momentos onde as respectivas sociedades deixaram de confiar na capacidade de os Estados garantirem liquidez e solvência em instrumentos de dívida denominados em suas moedas. Da mesma forma, a inflação alta foi eliminando seu uso como padrão de contratos formais ou informais, valer dizer, como unidade de conta – a função mais importante das moedas na visão de Keynes –, ou como reserva de valor e meio de troca.
As duas maiores economias da América do Sul e do Mercosul lidaram de formas distintas com a “doença das moedas”. A Argentina trilhou o caminho majoritário e se tornou, de fato, uma economia dolarizada. O peso é a moeda oficial, porém as famílias e empresas confiam mais no dólar estadunidense ou em outras moedas conversíveis, como o euro, para preservarem suas poupanças. Os preços de bens e serviços privados tendem a seguir a cotação da moeda gerida pelo Federal Reserve. As pessoas “raciocinam” em dólares quando desejam transferir direitos de propriedade em imóveis e ativos financeiros. Já o Brasil nunca se dolarizou nestes termos, ainda que tenha experimentado períodos de intenso uso de financiamento externo. As reformas monetárias e fiscais do período 1964-1966, introduzidas por destacados economistas liberais, especialmente Roberto Campos e Otávio Gouvea de Bulhões, disseminaram a correção monetária em diversas formas de contratos, inclusive os que financiam o Estado: dívida pública e impostos. Protegidos da corrosão inflacionária, a integridade funcional da moeda brasileira foi preservada, ainda que houvesse dois padrões distintos: a moeda indexada, dos ricos e remediados, e a moeda que perdia valor a cada dia, para o restante da população.
No plano externo, Argentina e Brasil conviveram com longos períodos de “escassez de divisas”, com o descompasso estrutural entre os gastos com bens, serviços e ativos no exterior maior do que as respectivas capacidades produtivas, tecnológicas e comerciais de gerar receitas em moedas conversíveis nas transações internacionais. Os desequilíbrios externos eram amenizados por meio de endividamento ou venda de ativos, o que tornava as nossas economias ainda mais suscetíveis aos choques externos. Os problemas também surgiam nos períodos de abundância de divisas, ainda que com os sinais contrários. A grande entrada de divisas sobrevalorizava as moedas locais, ampliava a demanda local por bens, serviços e ativos financeiros e induzia a surtos curtos de expansão real e financeira, logo seguidos se contrações e crises também intensos. Pode-se morrer de sede ou de fome, mas também se pode morrer por efeito da ingestão excessiva de alimentos e de líquidos.
Crises monetárias e financeiras foram se sucedendo, com enredos específicos, mas finais parecidos, especialmente no que tange à maior volatilidade nos padrões de crescimento da renda e de disseminação de fragilidades na sustentação das capacidades estatais, especialmente para garantir o financiamento de serviços públicos. Se as moedas nacionais eram fracas e prendiam os países aos grilhões do dólar, nada mais natural do que pensar na criação de instrumentos alternativos, capazes de, pelo menos em tese, reduzir tal dependência e ampliar o potencial de integração regional. A ilusão da moeda única para o Mercosul sempre existiu, antes ainda de a integração avançar. A cooperação financeira por meio do Convênio de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR, criado em 1982), do Sistema Pagamentos em Moedas Locais (SML, criado em 2008)[1], dos financiamentos dos bancos nacionais de desenvolvimento e das agências regionais de fomento vem de longa data, o que não impediu o acúmulo de vulnerabilidades internas e externas das economias.
Cooperação financeira e moeda única: realidades e ilusões
A reunião de Estados com níveis inferiores de poder e que emitem e gerem moedas não conversíveis internacionalmente, por mais bem intencionados que sejam seus líderes, não é capaz de per se produzir uma nova moeda, agora forte e confiável, ou mesmo de alavancar mecanismos de cooperação financeira que reduzam significativamente a nossa dependência relativa das moedas conversíveis. Podem ser produzidos estudos técnicos rigorosos e detalhados sem que isso altere a rígida hierarquia monetária e financeira global. Bons discursos não invertem a pirâmide monetária descrita por Susan Strange ou por Benjamin Cohen.
Depois de vencer duas guerras mundiais e de ver seus aliados, especialmente o Reino Unidos, perderem poder relativo, os EUA se consolidaram como o maior poder global e sua moeda, o dólar, passou a funcionar como “a moeda internacional” de facto. Até aqui, nenhum outro instrumento surgiu com força para alterar o status quo, nem mesmo o euro, cujas fragilidades de ser “uma moeda sem um Estado” foram anunciadas por críticos como Charles Goodhart e Philip Arestis. O dólar representa 2/3 dos instrumentos de dívida, empréstimos bancários e reservas internacionais existentes globalmente, a despeito de a economia estadunidense participar com pouco mais de 20% da renda mundial. Na mais recente pesquisa Trienal do BIS sua liderança é sólida. Estimou-se em US$ 7,5 trilhões o giro diário das operações cambiais. Instrumentos em dólar representam metade daquele montante. Da mesma forma que nos registros mensais dos pagamentos internacionais realizados por meio da plataforma Swift.
A declaração conjunta de Fernández e Lula aponta na direção correta no que se refere à importância de se tentar revigorar mecanismos regionais de cooperação financeira. Todavia, isoladamente tal iniciativa não garantirá uma retomada robusta das relações comerciais bilaterais. Argentina e Brasil vêm de um longo período de crescimento baixo e volátil, pelo menos desde a crise da dívida externa, em 1982. Entre 2001 e 2019, antes da pandemia, a taxa média de crescimento da renda per capita de ambos foi de 1,1% a.a. e de 1,3% a.a., respectivamente. Na Argentina, o desvio padrão deste crescimento chegou a 6,1% contra 2,8% do Brasil. Nos dois casos, o desvio maior do que a média indica claramente a enorme volatilidade.
Dito de outra forma, é patente a incapacidade destas economias em manterem trajetórias robustas e estáveis de expansão. Para se colocar em perspectiva, segue o crescimento médio anual e o desvio-padrão de um conjunto diverso de regiões no mesmo período: Ásia-Pacífico (7,3% e 1,3%), Sul da Ásia (4,9% e 1,5%), África Subsaariana (1,8% e 1,6%), Oriente Médio e Norte da África (1,8% e 2,3%), Europa do Leste e Ásia Central (3,8% e 3,5%) e os países de alta renda (1,1% e 1,5%). O desempenho de Argentina e Brasil só não foi pior do que seus vizinhos latino-americanos e, em alguma medida, de que as economias avançadas, que apresentaram baixo dinamismo, mas em um contexto onde os níveis médios de renda são cinco vezes superiores aos dos países âncora do Mercosul.
É antigo o sonho de uma moeda única para o Mercosul, conforme tratamos em artigos acadêmicos que refletem pesquisas iniciadas nos anos 1990. Da mesma forma, não são novos os esforços de cooperação financeira regional e a pretensão de alguns em ver o Brasil como um líder regional na área financeira, temas tratados pela Profa. Luiza Peruffo em sua dissertação de mestrado, na UFRGS, e tese de doutorado, na Universidade de Cambridge. Aprofundar a cooperação financeira regional, ampliar e fortalecer os instrumentos de crédito, de compartilhamento de risco e outros são iniciativas mais do que bem-vindas, desde que as mesmas sejam colocadas na devida perspectiva: não são panaceias, não farão milagres e não resolverão os inúmeros problemas econômicos, políticos e institucionais que dificultam a integração regional. São meios que podem ajudar na integração, mas que isoladamente pouco farão para consolidá-la.
O aspecto mais relevante da declaração conjunta e das manifestações recorrentes do Presidente Lula é a necessidade de se perceber a integração regional como um projeto político estratégico para a preservação da paz e da capacidade de os países da região buscarem trajetórias mais robustas de desenvolvimento econômico, social, político e institucional em bases democráticas e em um mundo onde as disputas pelo poder global criam pressões negativas adicionais sobre os nossos países.
[1] O Banco Central do Brasil nos informa que US$ 5,2 bilhões de exportações de mercadorias para os vizinhos do Mercosul cursaram por meio do SML em 2021. Isto equivale a 1,8% das exportações totais do Brasil naquele ano (US$ 281 bilhões) e 30% das exportações total direcionadas aos parceiros do Mercosul (US$ 17 bilhões), conforme os dados da SECEX.
