Por André Moreira Cunha, professor do Departamento de Economia e Relações Internacionais da UFRGS
“El neoliberalismo nace y muere en Chile” (Anônimo, 2019)
“Fue un golpe brutal” (Marcos Barraza, do comité central do Partido Comunista do Chile – declaração após derrota da proposta de nova Constituição em plebiscito de 2022)
“La votación de hoy ha sido un golpe a la esperanza, pero Chile sabe recuperarse de estas pequeñeces” (Gabriel Boric ao comentar a derrota de sua reforma tributária)
A desaceleração econômica no Chile
Em 2022, primeiro ano da gestão Boric, a economia chilena experimentou uma desaceleração mais intensa do que a observada em seu entorno regional e no mundo. As projeções atuais de instituições como OCDE, Cepal, IMF, Banco Mundial, para citar algumas, convergem com um cenário de queda do produto interno bruto em 2023 e manutenção de um ritmo de expansão ao redor de 1,1% a.a. para a média do período 2023-2025. Vale dizer, um quadro de estagnação quando se considera a evolução da renda per capita.
Para a OCDE tal desempenho negativo se deve a uma combinação de fatores, com destaque para o efeito da aceleração inflacionária no consumo das famílias, o ambiente financeiro mais restritivo, com juros em alta e confiança empresarial em baixa, e o término de estímulos fiscais criados no contexto da pandemia da Covid-19. Para fazer com que a inflação volte a convergir com a meta oficial de 3% a.a. até 2024, o Banco Central do Chile possivelmente seguirá com o aperto monetário. No plano fiscal, a proposta de reforma tributária do governo Boric, que estimava gerar 3,6% do PIB em receitas adicionais, não foi aprovada pelo Congresso. A medida dependia de 74 votos, mas obteve apenas 73. Em discurso forte, Boric acusa a oposição de bloquear as transformações demandadas nas ruas em 2019 e 2020: “Parece que el objetivo de algunos es golpear al Gobierno e impedir los cambios. Pero se equivocan, porque no es principalmente al Gobierno al que golpean o propinan una derrota, sino a millones de chilenos que durante años llevan esperando un país más justo, un sistema de salud que los proteja y no produzca deuda, un país con pensiones dignas”.
A economia internacional não está colaborando com o Chile. O Fundo Monetário Internacional, em seu Panorama da Economia Global de janeiro 2023, estimou a variação do produto mundial em +3,4% (2022), +2,9% (2023) e +3,1% (2024), valores que se situam abaixo da média do período 2000-2019: +3,8%. A América Latina é a região periférica com o pior desempenho relativo para o próximo biênio: +1,9% (2023) e +2,1% (2024), valores que seguem abaixo da média global e equivalem a menos da metade do ritmo geral dos países emergentes e em desenvolvimento (+4,0% e +4,1%).
Esta tem sido a realidade latino-americana desde a crise da dívida externa. Tomando-se por referência a renda per capita, observa-se que, entre os anos 1930 e o começo dos anos 1980, as principais economias da região cresceram sistematicamente acima da média global. Assim, por exemplo, entre 1961 e 1980, tal diferencial foi de +0,3 p.p. ao ano para o conjunto da América Latina. No período 1981-2021, deu-se o contrário e este parâmetro foi de -0,7 p.p. Tal diferencial chega a -5,6 p.p. anuais, em média, quando a comparação é com os países asiáticos mais dinâmicos na era da globalização.
O colapso do crescimento econômico na América Latina veio acompanhado de enorme volatilidade, com a alternância de ciclos de rápida expansão com outros de intensa contração. Por decorrência, a região foi perdendo a capacidade de acompanhar o dinamismo comercial e tecnológico verificado em outros países. A sua participação na renda global recuou de pouco mais de 8% no começo dos anos 1980, para 6,4% em 2021. As exportações oscilaram em função do comportamento dos preços das commodities, tendo recuado de 5,5%, em média, no começo dos anos 1980, para 3,5% do final dos anos 1990. Com o boom naqueles preços nos anos 2000, os produtos vendidos pelos países latino-americanos voltaram a responder por pouco mais de 5% das exportações mundiais. Todavia, quando se considera o recorte setorial de manufaturas intensivos em tecnologia, a participação latino-americana equivale a 3% do montante global.
Nos marcos deste declínio relativo, a economia chilena era apontada uma das exceções de maior projeção na literatura[1]. Sua renda per capita cresceu +4,2% a.a. entre 1981 e 2021, +1,1 p.p. acima da média internacional (+3,0% a.a.). Argentina (+1,8% a.a.), Brasil (+2,1% a.a.), México (+2,1% a.a.) e Venezuela (2,1% a.a.) mantiveram um ritmo bem inferior, muito aquém do avanço observado no resto do mundo. A despeito deste resultado, o Chile continuou a compartilhar dos demais males típicos da região, especialmente no que tange à oferta de serviços públicos como educação, saúde e previdência, além da forte concentração da renda, da riqueza e do poder político. O modelo neoliberal consagrado pela Constituição de 1980 e herdado do período Pinochet (1973-1990) foi arquitetado de forma estratégica e implementado com violência e radicalidade.
No livro “The Chile Project”, Sebastian Edwards detalha como o Departamento de Estado do governo estadunidense estimulou o treinamento de economistas chilenos na Escola de Chicago, então liderada por Milton Friedman, economista de projeção internacional e ideólogo libertário. Edwards, que foi um dos jovens chilenos formados em Chicago, mostra que com a derrubada do governo de Salvador Allende, em 1973, os assim-chamados “Chicago Boys” estiveram na linha de frente na implantação das políticas de desregulamentação e de privatização. Com elas o país foi consagrado como um modelo a ser seguido no âmbito do Consenso de Washington. Ainda assim, a era Pinochet não apresentou nenhum resultado importante em termos de dinamismo econômico[2]. Pelo contrário, a economia cresceu menos do que média global e sua estrutura produtiva e pauta exportadora se tornaram ainda mais dependente dos recursos naturais.
Os desafios de Boric
A despeito de um desempenho superior com respeito aos vizinhos, o caso chileno está longe de configurar um sucesso. Gabriel Palma, professor emérito da Universidade de Cambridge[3], e Cherif e Hasanov, do FMI, analisaram os determinantes do crescimento do Chile em comparação com as economias mais dinâmicas da Ásia e constataram que o modelo chileno se caracterizou variações pífias na produtividade – do trabalho e total dos fatores –, níveis menos robustos de investimentos, além da elevada concentração da renda e da riqueza, e baixos investimentos públicos em saúde, educação e seguridade social. Como resultado, os períodos de maior prosperidade dependem muito mais de abundância de liquidez externa e de preços elevados de seus principais recursos naturais, do que de uma dinâmica virtuosa assentada em ganhos de eficiência.
Com uma estrutura produtiva e de comércio internacional baseada em recursos naturais, o Chile é um dos países que menos investe em pesquisa e desenvolvimento tecnológico (P&D). Como proporção do PIB tal dispêndio atinge a média de 0,3% na década de 2010, contra uma média de 2,4% na OCDE. Os investimentos públicos em formação bruta de capital foram, em média, de 3% do PIB na década de 2010, bem abaixo dos 9% verificados nas economias emergentes e em desenvolvimento. Os investimentos totais chegam a 28% do PIB no Chile ante os 31% dos emergentes.
Na área social, os gastos públicos em previdência no Chile (3,1% do PIB) equivalem a menos da metade da média da OCDE (7,7% do PIB). O apoio aos desempregados (0,06% do PIB) também é muito inferior ao conjunto destes países (0,58% do PIB). Já os benefícios sociais às famílias são de pouco mais de 5% do PIB no Chile, contra a média da 18% na União Europeia. Os investimentos obrigatórios em saúde por parte do Estado chileno atingem USS 1,6 mil por habitante/ano, e correspondem a 1/3 dos dispêndios dos países de alta renda. Os investimentos públicos em educação estão na média da OCDE, 3,1% do PIB; já os privados (1,6% do PIB) são três vezes maiores com respeito àquele conjunto de países (0,5% do PIB). O gasto total por estudante que atinge o nível superior no Chile é de US$ 10,5 mil/ano contra os US$ 17 mil na média da OCDE.
Se as projeções atuais se confirmarem, o governo Boric será marcado pelo retorno ao padrão de crescimento que caracterizou tanto o período Pinochet (1973-1990), quanto as décadas que o antecederam. Entre 1951 e 1990, a renda per capita do Chile cresceu sistematicamente abaixo da média global. Foi na redemocratização, principalmente durante os sucessivos governos da “Concertación de Partidos por la Democracia” ou, somente, “Concertación”, que o país passou a apresentar um desempenho um pouco melhor.
A Concertación foi uma coalizão de partidos criada em 1988 e que teve um papel central na transição democrática e na gestão do país em quatro mandatos sucessivos após a queda do regime de Pinochet. Com o retorno da direita ao poder a partir da eleição de Sebastián Piñera, em 2009, este arranjo se transformou. Piñera obteve dois mandatos presidenciais, 2010-2014 e 2018-2022, entre os quais Michelle Bachelet (2014-2018) governou por uma segunda vez, agora com um novo arco de alianças, na assim-chamada Nueva Mayoría. Esta manteve a aliança dos principais partidos de centro e centro-esquerda da Concertación e incorporou grupos como Partido Comunista, a Izquierda Ciudadana e o Movimiento Amplio Social.
Com os protestos contra o governo Piñera (2019-2020) e a formação de uma nova Assembleia Constituinte (2021) observou-se a perda de força dos partidos e coalizações tradicionais, da esquerda e da direta. Candidaturas independentes e da “nova esquerda” foram majoritárias. A direta de Piñera – movimento “Vamos pelo Chile” – obteve apenas 19% dos votos, com o seu pior resultado na história. Os conservadores entraram no processo constituinte sem ter sequer o poder de veto, que demandaria mais de 1/3 dos votos. A centro-esquerda foi ainda pior: 14% dos votos. Já a nova esquerda representada pelos comunistas e pela Frente Ampla (18%) e os movimentos sociais agrupados em torno da Lista do Povo (16%) foram os destaques.
Para culminar esta reorganização política, Gabriel Boric, do partido Convergencia Social, cofundador do Frente Amplio, em 2017, foi eleito presidente com base na expansão das críticas aos limites do modelo neoliberal no Chile e no fortalecimento daquilo que a literatura especializada denomina de política identitária. Para a decepção de quem não havia atentado para os alertas de intelectuais como Eric Hobsbawm sobre os riscos da pulverização de pautas no âmbito do identitarismo, a nova esquerda chilena não foi capaz de traduzir o imenso apoio popular que antecedeu às eleições da Assembleia Constituinte e realizar as reformas demandas nas ruas. A nova carta foi rejeitada pelo plebiscito de 2022 com 62% dos votos. É importante lembrar que, em 2020, 81% dos eleitores disseram não para a direita e, assim, para a constituição de Pinochet e seus resquícios neoliberais.
O ocaso neoliberal e os impasses atuais
Durante os anos 1990 e 2000, o Chile era apresentado como um caso de sucesso da modernização econômica realizada sob o manto do neoliberalismo. Em 1997, Gary Backer, professor de Chicago e vencedor do prêmio Nobel em Economia, escreveu o artigo de opinião “Latin America Owes a Lot to Its ‘Chicago Boys’” na Business Week, onde afirmava que o sucesso chileno serviu de modelo para os demais países da região. Estes, mesmo com problemas estruturais de desigualdade e baixos investimentos em “capital humano”, estariam então se convertendo em modernas economias de mercado e democracias vigorosas[4].
Todavia, a revolução neoliberal implementada pelos ex-alunos de Becker perdeu muito (ou todo) do seu suposto brilho um quarto de século depois daquela singela homenagem. Em 2019 e 2020, pelo menos até a eclosão da primeira onda da pandemia da Covid-19, os chilenos foram maciçamente às ruas protestar contra os efeitos colaterais de cinquenta anos de neoliberalismo. A expectativa era de que uma nova geração de lideranças, agora mais alinhadas à vontade da população e dispostas a remover os entulhos do neoliberalismo, promoveria um novo ciclo de prosperidade. Esta, por sua vez, seria alicerçada em mais investimentos sociais e melhor distribuição de oportunidades no conjunto da sociedade, aos moldes do que apregoa Joseph Stiglitz, outro ganhador do prêmio Nobel em Economia, mas como posições opostas às da escola de Chicago.
Em entrevista recente, Stiglitz afirmou que os governos de centro-esquerda se relevaram mais eficientes para gerir os desafios econômicos do século XXI. Para ele, tais governos “… foram eleitos para criar um senso melhor de prosperidade compartilhada [uma outra forma de dizer crescimento inclusivo, que abrange a melhora de vida da parcela mais pobre da população] … em muitos sentidos, eles se tornaram melhores gestores da economia. Digo isso porque a economia do século 21 é baseada em inovação, competição, alto nível de capital humano e boa infraestrutura pública.”
Para atingir o padrão sugerido por Stiglitz, o Chile precisaria efetivamente mudar sua organização econômica e social. No informe da OCDE “Society at a Glance 2019”, constata-se que antes da onda de protestos, ¾ da população chilena considerava não receber do Estado a contrapartida justa pelos impostos pagos (p.69). Ademais, 80% entendia que os governos deveriam fazer mais para garantir sua segurança econômica e social (p.70). Tal insatisfação ganha amparo nas estatísticas: enquanto os gastos sociais totais atingiram 20% do PIB na OCDE durante a década de 2010, no Chile tal cifra foi de somente 13% (p. 104).
Após um primeiro ano marcado pela rejeição da proposta de Constituição e uma importante perda de dinamismo econômico, com perspectivas de um resultado negativo em 2023 e de baixo crescimento até 2025, Gabriel Boric terá pouco tempo para realizar sua agenda de transformações e convencer a sociedade de que a nova esquerda chilena terá condições de liderar o país. Sem conseguir aprovar sua reforma tributária e, com isso, obter os recursos potenciais para suas políticas sociais, amplia-se a chance de um mandato com muitos discursos fortes e poucos resultados concretos. Se isso vier a ocorrer não será uma surpresa que emerja uma “nova direita”, que explore outras dimensões da política identitária para preservar a estrutura distributiva que favorece somente as elites.
[1] Andrés Velasco, que foi Ministro das Finanças entre 2006 e 2010, no primeiro mandato de Michele Bachellet, resumiu assim a visão predominante nos anos 1990 e 2000: “The Chilean development story of the last two-three decades is a mix of reasonable successes in the macro, growth and trade fronts but also of the failure to reduce chronic inequality of income and wealth. In addition, the current growth patterns can have considerable impacts on the environment, natural resources and energy demand. The Chilean development path of the last two decades combines rising GDP per person and increases in material welfare with productive modernization and integration to the world economy. At the same time, however, there are some unpleasant features of the development model: urban insecurity, rising crime, pollution, pressures on natural resources, congestion and social stratification in the access to education, health and pensions.” (p.1)
[2] “In contrast to Norway and most developing economies at the time, Chile followed a literal version of “laissez-faire” policy until the early 1980s with disastrous effects … Over 1970–90, it witnessed a sizable loss in terms of market share in manufacturing exports although it started from a relatively high position compared to other developing economies … Chiles manufacturing per capita grew at a meagre annual rate of 0.35 percent compared to more than 8 percent in Malaysia, for example… Chile’s relatively steady real GDP growth and macro-stability, its productivity growth has lagged its peers. Chile’s GDP per capita relative to that of the U.S. fluctuated in the range of about 20–30 percent since early 1960s until mid-2000s. This could be explained by its focus on natural resources and low sophistication sectors such as agroindustry in contrast to other natural resource producers such as Malaysia, Mexico and Indonesia. They have outpaced Chile by a large margin in terms of export sophistication for the past two decades. More striking, Chile’s total factor productivity has stagnated since 1970.” (The Return of the Policy that Shall Not Be Named: Principles of Industrial Policy, IMF Working Paper No. 19/74).
[3] “Chile’s economy since the return to democracy in 1990 has followed two different cycles: a dynamic one (1990-98) ─which had started in 1986─, then a poor one. In the first it grew at 7.2% per annum (p.a.), while in the other (1998-2018) ─with “super-cycle” of commodities, easy borrowing and all─ at half that figure (3.7%). The same is true for income per capita (pc): 5.5% vs. 2.6%. The driver of growth also switched from productivity to employment: while the latter remained stable despite the GDP slowdown (2.5% and 2.3%), productivity collapsed from 4.6% to 1.3%” (“The Chilean economy since the return to democracy in 1990” p.2)
[4] “Although unions and older business families accustomed to special privileges stand ready to promote the old mercantilist policies should Latin economies falter, the changes initiated by the Chicago boys in Chile have spurred an economic and political revolution in Latin America that is unlikely to be reversed. Their teachers are proud of their richly deserved glory.”.
