O teto que virou ficção: quando a regra perde para os incentivos
Giácomo Balbinotto Neto (Professor de Economia, PPGE/UFRGS)
O teto salarial do funcionalismo público brasileiro está previsto de forma explícita no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal de 1988. A regra estabelece que nenhum servidor público pode receber remuneração superior ao subsídio mensal dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), atualmente fixado em R$ 46.366,19 pela Lei nº 14.520/2023.
No papel, o limite parece inequívoco. Na prática, porém, tornou-se progressivamente menos efetivo.
Nas últimas décadas, diferentes mecanismos remuneratórios passaram a contornar parcialmente o teto constitucional. Auxílio-moradia, auxílio-alimentação, indenizações retroativas, férias acumuladas, licenças-prêmio convertidas em dinheiro e outras parcelas classificadas como verbas indenizatórias passaram a complementar remunerações de forma recorrente, especialmente em carreiras do Judiciário e do Ministério Público. O que surgiu como exceção transformou-se em padrão institucional.
Os números ajudam a dimensionar o fenômeno. Levantamento da Transparência Brasil, baseado em dados oficiais dos tribunais estaduais, mostrou que cerca de 98% dos magistrados receberam valores acima do teto constitucional em pelo menos um mês de 2025. Segundo o relatório, os pagamentos extrateto somaram aproximadamente R$ 10,5 bilhões apenas nos tribunais de justiça estaduais naquele ano.
Outro estudo, elaborado pelas organizações Movimento Pessoas à Frente, Transparência Internacional Brasil e República.org, estimou que os chamados “supersalários” tenham custado mais de R$ 20 bilhões aos cofres públicos entre 2024 e 2025. Grande parte desses valores decorre justamente da ampliação das verbas classificadas como indenizatórias.
O próprio Conselho Nacional de Justiça (CNJ) reconheceu recentemente a necessidade de conter essas distorções. Em fevereiro de 2025, o CNJ e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) aprovaram resolução conjunta impondo critérios mais rígidos para pagamentos indenizatórios e sua contabilização no teto remuneratório, após decisões recentes do STF sobre o tema.
Mas reduzir o debate a uma disputa jurídica é insuficiente. O problema central é econômico e institucional.
A situação pode ser compreendida à luz da teoria dos incentivos, da escolha pública e do conceito de rent-seeking — ou busca de rendas. O termo descreve situações em que grupos organizados utilizam influência política ou institucional para obter ganhos econômicos acima daqueles que seriam obtidos em mercados competitivos, sem geração equivalente de produtividade ou riqueza para a sociedade. Nesse contexto, parte da energia institucional deixa de ser direcionada à prestação mais eficiente de serviços públicos e passa a concentrar-se na preservação e ampliação de vantagens remuneratórias.
A lógica dos incentivos ajuda a explicar por que o fenômeno se expande. Quando determinados grupos conseguem elevar remunerações utilizando brechas legais sem enfrentar custos relevantes ou sanções efetivas, o comportamento tende a se disseminar. Permanecer estritamente dentro do teto passa a significar perda relativa de renda.
Forma-se então um típico problema de coordenação analisado em teoria dos jogos. Se todos respeitassem integralmente o limite constitucional, o sistema permaneceria aderente ao desenho original da regra. Mas, quando exceções se tornam frequentes, o incentivo individual muda. A estratégia racional passa a ser aderir ao comportamento predominante. O resultado é um equilíbrio institucional disfuncional: o teto continua existindo formalmente, mas perde capacidade prática de limitar remunerações.
Esse processo é reforçado pelo próprio desenho institucional brasileiro. O Judiciário combina elevada autonomia administrativa com influência significativa sobre a interpretação das normas que afetam sua própria estrutura remuneratória. Relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU), estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e análises de organizações de transparência vêm apontando, há anos, dificuldades de padronização nacional e fragilidades nos mecanismos de controle externo sobre verbas indenizatórias.
A comparação internacional também chama atenção. Em diversos países da OCDE, limites remuneratórios são acompanhados por regras rígidas de contabilização, fiscalização independente e baixa margem para reclassificação de rendimentos. No Brasil, ao contrário, a flexibilidade das categorias indenizatórias acabou esvaziando parte da efetividade prática do teto constitucional.
Por isso, simplesmente reafirmar a existência da norma dificilmente resolverá o problema. Regras formais, isoladamente, não alteram comportamentos quando os incentivos permanecem inalterados.
Se o objetivo for restaurar credibilidade ao teto constitucional, será necessário reduzir a discricionariedade na criação de verbas indenizatórias, ampliar a transparência remuneratória, fortalecer mecanismos independentes de controle e elevar o custo institucional do contorno indireto da regra. Caso contrário, o país continuará convivendo com uma situação paradoxal: um teto constitucional juridicamente existente, mas economicamente esvaziado. Hoje, o principal problema já não é a ausência de limite. É a normalização institucional das exceções.
